Manual de Urbanismo

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MANUAL PRÁCTICO SOBRE URBANISMO PARA COLECTIVOS ECOLOGISTAS Y CIUDADANOS


El urbanismo debería servir para planificar, organizar y ordenar el uso de los espacios en las ciudades y sus entornos, con criterios de racionalidad, satisfacción de las necesidades colectivas, equilibrio con las limitaciones del medio y respeto a los valores ambientales.

Sin embargo, hablar de urbanismo en el Estado español en los últimos 15 años es sinónimo de crecimiento desmesurado, destrucción del territorio y especulación económica. Se ha artificializado suelo natural a un ritmo superior a cualquier momento anterior de la historia o a cualquier otro lugar de Europa, con graves consecuencias ambientales y para los ecosistemas, especialmente en zonas costeras donde parte del daño es irrecuperable.

Y pese al incremento de viviendas nuevas, la existencia de millones de ellas sin vender y la actual crisis urbanística, el acceso a la vivienda sigue siendo un derecho sin cumplir miles de ciudadan@s.

Aunque la crisis ha paralizado y/o ralentizado la ejecución urbanística, la política de grandes reclasificaciones de suelo se mantiene en los planos y planes de muchos ayuntamientos y la actividad urbanística persiste en los despachos. Todo ello a la espera de que el pinchazo de la burbuja inmobiliaria sea pasajero y puedan promover un relanzamiento en un futuro próximo.

La campaña “ni un metro más de hormigón” y el “mapa de la especulación”

Esta situación ha hecho del urbanismo un eje central del trabajo del movimiento ecologista y ciudadano en los últimos años. Su actividad ha tenido un carácter muy local, centrado en el intento de paralizar proyectos urbanísticos concretos de elevados impactos ambientales o sociales, enfrentados a intereses económicos y políticos muy poderosos.

Desde 2006, Ecologistas en Acción ha intentado coordinar y articular colectivamente esta actividad local, a través de la campaña “Ni un metro más de hormigón”, con el objetivo de potenciar las luchas locales con una visión más global.

Ahora se pretende impulsar este trabajo colectivo mediante diversos instrumentos de coordinación confederal. Entre ellos, la elaboración de un “Mapa de la especulación en en Estado español”, mediante el uso de las herramientas web 2.0 y ekowiki, que se pueden consultar en www.ecologistasenaccion.org

Su elaboración se hace con las aportaciones de los grupos locales, pero está también abierta a otros colectivos ecologistas y plataformas ciudadanas que comparten nuestras mismas preocupaciones y objetivos.

El “Manual de derechos urbanísticos” y la red de abogad@s de Ecologistas en Acción

Aunque el Gobierno español aprobó en 2007 una nueva Ley de Suelo, ninguna comunidad autónoma ha adaptado la Ley a su normativa y vienen flexibilizando las normas más proteccionistas, eliminándolas o dejándolas sin efecto. Por otra parte, la propia existencia de 17 normativas urbanísticas autonómicas dificulta el estudio y el intercambio de experiencias para aumentar la eficacia de la lucha contra la especulación urbanística.

Ecologistas en Acción tiene desde hace años una red de abogad@s que colaboran con las federaciones y los grupos locales, asesorando en cuestiones legales y actuando en procedimientos judiciales y se coordinan en una “Comisión Jurídica” confederal. Una parte importante de su actividad se ha desarrollado sobre temas urbanísticos. Ahora estamos trabajando en la puesta en marcha de una red complementaria más amplia y especializada, con la colaboración de otros expertos en urbanismo: arquitect@s, urbanistas, técnicos de ordenación territorial,..

Pese a la indicada diversidad de legislación y competencias en materia urbanística, pretendemos intercambiar conocimientos, unificar criterios de actuación y elaborar pautas procedimentales comunes. Y también particularizar, para cada comunidad autónoma, aspectos esenciales que pueden servir de forma más eficaz, para defender el territorio: resaltando hábitats y ecosistemas protegidos, usos y actividades prohibidos en determinados suelos en comunidades autónomas concretas, agentes responsables de las reclasificaciones de suelo en cada territorio, etc.

En este contexto se enmarca la elaboración de este Manual práctico, cuyos principales objetivos son la divulgación básica de la legislación urbanística y de los derechos y posibilidades de la ciudadanía en estos temas, informar sobre instrumentos legales para participar en los procedimientos administrativos de toma de decisiones urbanísticas, ayudar a formular alegaciones u otros escritos, valorar las posibles vías judiciales de intervención (aunque en su mayor parte éstas exigirán de la intervención de abogad@s especialistas),… En definitiva construir una herramienta de apoyo a la acción ecologista y ciudadana en la lucha contra la especulación urbanística.

No es un Manual para técnicos y especialistas, sino que va dirigido a colectivos, plataformas y ciudadan@s interesad@, que están participando en la defensa de un urbanismo sostenible y en la lucha por la protección de nuestro medio ambiente y una mayor calidad de vida en nuestros pueblos y ciudades.

Contenido

Legislación general sobre urbanismo

La cuestión urbanística

El término urbanismo procede del latín “urbs”, que significa ciudad. La Real Academia Española lo define por vez primera en 1956 como:

conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades de la vida urbana”.

Esa noción de “poblado”, que alude más al elemento humano (la población) frente al elemento físico (la ciudad), puede parecer desfasada, pero se ajusta ciertamente a una idea del urbanismo como regulador no sólo del desarrollo de las grandes urbes, sino también de los núcleos de población más pequeños. Y más modernamente, incluso regulador de los espacios “despoblados” del territorio municipal, como zonas de potencial crecimiento de la ciudad o como zonas excluidas de ese crecimiento. Aunque en este caso, el término “urbanismo” ha ido siendo desplazado por el más amplio de “ordenación territorial”.

Esta idea de “ordenación del territorio” trata de designar la regulación de usos del suelo y actividades humanas en espacios más amplios que el municipio, en ámbitos comarcales o regionales, incluyendo las infraestructuras necesarias entre los espacios urbanos (transportes, suministros, servicios,…), los espacios naturales a proteger, las actividades económicas de escala supramunicipal,… El urbanismo ha acabado siendo una materia más centrada en los diferentes aspectos del desarrollo de la ciudad (físicos, humanos, socio-económicos, técnicos…), aunque con un carácter multidisciplinar y donde intervienen conocimientos y profesionales variados: juristas, arquitectos, ingenieros, economistas, sociólogos,… Dentro del urbanismo, hay ido imponiéndose como elemento central la técnica del planeamiento o planificación urbanística, frente a la idea de un desarrollo más espontáneo del crecimiento de comunidades humanas en ciudades y barrios.

La planificación urbanística tiene por objeto la organización del territorio municipal y las previsiones de evolución futura de los usos del suelo, dividiendo el territorio en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, tratando de anticipar lo que en el futuro será la ciudad. En esos suelos se determinará el emplazamiento concreto de las áreas residenciales, los centros productivos y de servicios, los sistemas de espacios libres y zonas verdes, los centros y servicios de interés público y el trazado de las vías públicas y sistemas de comunicación. Asimismo se fijarán las condiciones concretas de las construcciones, la orientación de características arquitectónicas y estéticas,…

El ordenamiento jurídico urbanístico

El ordenamiento jurídico urbanístico tiene un desarrollo jerárquico o en cascada. En la cúspide superior se encuentran los principios y derechos recogidos en la Constitución. En su desarrollo, con carácter general están la Ley del Suelo y la legislación autonómica, según materias y competencias. En una escala debajo están los Reglamentos ejecutivos de la normativa urbanística, también de ámbito estatal o autonómico, que complementan y desarrollan esas leyes. En un plano inferior (aunque podríamos decir paralelo en cuanto a su carácter vinculante) se sitúan las leyes y normativas generales que regulan determinados sectores y aspectos que inciden sobre el urbanismo (espacios naturales, sistemas de comunicaciones y transportes, energía, protección ambiental,…) así como los planes y programas concretos que los desarrollan en el ámbito estatal y en cada ámbito autonómico.

Esta misma estructura piramidal se reproduce en la legislación de las Comunidades autónomas, generando un ámbito normativo que va a condicionar los planes urbanísticos concretos que se van a ver obligados a respetarlo y adaptar sus previsiones a los mismos.

DESARROLLO LEGISLATIVO DEL URBANISMO
Constitución Española:
  • artículo 47 (uso del suelo según interés general),
  • artículo 33 (derecho y función social de la propiedad privada),
  • artículo 47 (derecho a la vivienda),
  • artículo 45 (derecho al medio ambiente),…
Ley del Suelo
Normativa urbanística de carácter general
Reglamentos de desarrollo
Leyes y normas generales sobre y planificación territorial
Instrumentos de planeamiento urbanístico

Antecedentes legislativos

Las primeras normativas de regulación del crecimiento de la ciudad se remontan al siglo XIX con el crecimiento de las ciudades, como ámbito poblacional y de desarrollo económico. La primera Ley será la de de 1864, posteriormente complementada con la Ley de Ensanche de Poblaciones de 1876, la Ley de Expropiación Forzosa de 1879 y la Ley sobre saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones de 1895.

Este cuerpo de derecho urbanístico regulará el tema hasta la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, que unifica y actualiza la legislación anterior, estableciendo principios del urbanismo que van a permanecer hasta la actualidad, como: la función pública del urbanismo, el establecimiento de un nuevo estatuto jurídico de la propiedad del suelo, la regulación y limitación del derecho de edificación, el carácter normativo de los planes y la técnica de la calificación urbanística, sistemas de gestión para regulación de las plusvalías y equidistribución de beneficios y cargas,… Esta Ley será completada por otras Leyes y reglamentos, caracterizados por una apuesta por la estatalización del urbanismo, que sin embargo tuvo una escasa aplicación práctica debido a la apatía de los poderes públicos para ejercer las responsabilidades que se les exigía.

En 1975 se aprueba una nueva Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y refundiendo ésta con legislación anterior dispersa y en vigor el Texto Refundido de 1976. En ella se apuesta por un sistema de planeamiento más flexible y con capacidad de adaptación a los cambios urbanos, se crean los llamados Planes Directores Territoriales de Coordinación con una perspectiva territorial más amplia, se introducen los conceptos de cargas y deberes urbanísticos con obligaciones de cesión de suelo a favor de la Administración, se establece una nueva clasificación del suelo y se regula el concepto de suelo urbano, se establece un sistema disciplinario de infracciones y sanciones urbanísticas… Además incluye una serie de normas y criterios para los municipios sin Plan urbanístico. La aprobación de la Constitución en 1978 no entra en una definición del urbanismo, pero contiene una serie de principios y derechos que le van a afectar de manera importante. Y, especialmente, crea una nueva estructura territorial (el Estado de la Autonomías) y una redistribución competencial que va a modificar sustancialmente las Administraciones responsables de regular, crear y ejecutar el urbanismo.

A partir, se van produciendo una serie de cambios legislativos que culminan con la aprobación en 1990 de una nueva Ley del Suelo y un nuevo Texto refundido en 1992. Esta Ley sigue apostando por un elevado grado de intervencionismo público, contradictorio con los procesos de liberalización impulsados en la Unión Europea. Esta Ley fue anulada en sus aspectos competenciales por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20-3-1997, que niega la potestad del Estado de legislar en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

La llegada al poder del Partido Popular se estrena con la aprobación del Real Decreto 5/96 de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales, que da el pistoletazo de salida a una nueva política neoliberal, que en materia urbanística se culminará con la nueva Ley de Suelo 6/98. Su principal aportación fue considerar urbanizable todo el suelo, excepto el que ya estaba transformado (urbano) y el que por razón especial debiera permanecer sin transformación alguna (no urbanizable), con el fin de ampliar la oferta de suelo para nuevos desarrollos urbanos. Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas siguieron desarrollando su propia legislación en base al sistema tradicional: Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid,… La victoria electoral del Partido Socialista provocó una giro y una nueva orientación que tuvieron su reflejo en una nueva Ley del Suelo 8/07 y un nuevo Texto Refundido en 2008.

Cuadro: EVOLUCION LEGISLATIVA

  • Ley del Suelo de 1956
  • Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1975 y el Texto refundido de 1976
  • Ley 8/90 de Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y Real Decreto Legislativo 1/1992, que aprueba el nuevo Texto Refundido de la Ley de Suelo.
  • Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones
  • Ley 8/2007 de Suelo (BOE 29-5-07, entrada en vigor 1-7-07)
  • R.D.L. 2/2008 de 20 de junio de nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo

Nota: En el Anexo A.1 recogemos una relación de la legislación básica actualmente en vigor en las diferentes Comunidades Autónomas.

El marco constitucional

La aprobación de la Constitución en 1978 tuvo una importante influencia en todo el ordenamiento jurídico y también en el urbanismo.

La Constitución apuesta por la propiedad privada y por tanto por la propiedad privada del suelo, frente a cualquier pretensión de socialización o nacionalización. Y lo configura como un derecho (art.33), pero no le da un carácter absoluto y permite que el Estado pueda delimitar por ley su contenido, que ya está delimitado también por la función social de la propiedad.

En relación a la utilización del suelo, añade nuevos límites específicos al prescribir que los poderes públicos lo utilizarán “de acuerdo con el interés general para impedir la especulación” (art. 47). Y lo hace precisamente en el mismo artículo donde reconoce “el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”. Ahí mismo se añade la participación de la comunidad en “las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

Otros límites y condicionantes vienen dados por artículos como el 45, que reconoce a todos el derecho a un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo y ordena a los poderes públicos velar por “la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente”. Y el suelo es, sin duda, un recurso natural y además escaso y de difícil recuperación.

En el mismo sentido, juega el art. 46 que obliga a “garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad”.

Por otra parte, la Constitución puso en marcha un proceso de descentralización política y administrativa que culminó con la creación de 17 Comunidades Autónomas, con competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, que incluyen capacidad de legislar y todas las facultades de ejecución y gestión.

Desde entonces todas las Comunidades han ido desarrollando su propia normativa urbanística, aunque manteniendo el núcleo central del urbanismo y por supuesto la regulación que gira en torno al estatuto jurídico de la propiedad y las condiciones básicas de su ejercicio.

Finalmente, la Constitución garantiza la autonomía de los Ayuntamientos para la gestión de sus intereses, lo que les otorga un papel preeminente en la elaboración de la planificación urbanística, aunque sujetos al control de las autoridades autonómicas y a sus facultades de elaborar y ejecutar la ordenación territorial.

La planificación urbanística: conceptos básicos e instrumentos

Competencias en materia de urbanismo

El urbanismo es por definición y con carácter general una competencia esencialmente municipal. Sin embargo, históricamente el Estado se había reservado importantes facultades de legislación general e incluso control de la ejecución urbanística realizada por los Ayuntamientos.

La Constitución de 1978 crea el Estado autonómico y, a partir de la aprobación de los Estatutos de Autonomía, todas las comunidades recogen como competencias exclusivas las de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, que incluyen capacidad de legislar, pero también las competencias de ejecución y gestión.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 sobre el Texto Refundido de 1992, redujo notablemente la capacidad de intervención del Estado en la legislación urbanística, dejando en sus manos únicamente algunos aspectos como las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y cuestiones como valoración del suelo, expropiaciones, reversión, aspectos registrales, responsabilidad patrimonial,… que son regulados en la Ley del Suelo.

Esta reserva de competencias para las comunidades autónomas hay que compatibilizarla con el principio de autonomía municipal para la gestión de sus intereses y con la competencia municipal para la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, en el marco de la legislación estatal y autonómica, que recoge la Ley de Bases de Régimen Local.

En definitiva, la capacidad normativa recae en las Comunidades Autónomas, pero el Ayuntamiento se convierte en el principal agente ejecutor de la ordenación municipal.

En general, los Ayuntamientos se encargan de elaborar la planificación urbanística de sus municipios (planes generales, parciales, especiales,…), aunque la aprobación definitiva va a corresponder a las autoridades provinciales o autonómicas.

Esta competencia municipal plantea variados problemas en municipios pequeños, por falta de medios humanos, técnicos y económicos para elaborar el planeamiento y controlar su ejecución. Aunque suelen contar con apoyo supramunicipal (mancomunidades, diputaciones,…) en el diseño urbanístico, la vigilancia del posterior cumplimiento queda en manos del propio Ayuntamiento, que no suele disponer de medios humanos de inspección adecuados y suficientes.

CUADRO: Esquema de competencias para la aprobación de planes urbanísticos

Tipo de Plan urbanístico Aprobación definitiva
  • Planes Generales de Ordenación Urbana
  • Programas de Actuación Urbanística
  • Normas Complementarias/ Subsidiarias Planeamiento
  • Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano
Comunidad Autónoma
  • Solamente Planes generales de ordenación estructural (excepto Canarias)

Ayuntamientos

  • Ordenación pormenorizada
Planes Parciales en
  • Municipios de más de 50.000 hab.
  • Capitales de provincia
Ayuntamientos
Planes Parciales en
  • Municipios de menos de 50.000 hab.
  • Que afecten a varios municipios
Comunidad Autónoma
Planes Especiales

(ajustados a planeamiento general y sin modificarlo)

Ayuntamientos
  • Estudios de detalle y
  • Proyectos de Urbanización
Ayuntamientos

Criterios legales y estándares urbanísticos

Los planes urbanísticos tienen el carácter de normas jurídicas reglamentarias subordinadas a las leyes generales anteriormente señaladas, de las que traen causa.

La planificación urbanística se desarrolla también en forma de cascada, similar a la que veíamos en el ordenamiento urbanístico de carácter general. De modo que los diversos planes de desarrollo de un plan superior se van a ver obligados a respetarlo y ajustarse a sus previsiones y determinaciones.

Frente a la libertad casi absoluta de planificación municipal anterior, la legislación de 1976 introdujo una serie de criterios materiales, que los Ayuntamientos están obligados a respetar y que hoy siguen vigentes. Son los conocidos como estándares urbanísticos.

Así los Planes Generales están obligados a reservar suelo para parques públicos y zonas verdes “en proporción no inferior a 5 m2 por habitante”, así como espacios para equipamiento y dotaciones públicas (deportivas, docentes, sanitarias, religiosas, asistenciales,…) según las “características socioeconómicas de la población y la legislación específica”.

También los Planes Parciales tienen limitaciones a respetar, como máximos de densidad (75 viviendas por hectárea), reservas para parques, jardines, zonas deportivas y de recreo (10% de la superficie total y 18 m2 por vivienda o cada 100 m2 de edificios residenciales), para centros culturales y docentes (10 m2 por vivienda o cada 100 m2 de residencia), reservas para vivienda de protección pública (30% del nuevo suelo residencial previsto)…

Estos estándares admiten algunas excepciones o modificaciones y también han sido regulados de forma diversa por las legislaciones autonómicas.

Por ejemplo en la reserva para vivienda de protección, hay excepciones por razones de escasa población, carácter turístico o estacional, relevancia territorial: Asturias y Cantabria en sectores de urbanización no prioritaria, varias comunidades en actuaciones de pequeña densidad o edificabilidad (Andalucía, Catalunya, Murcia, Galicia,…), etc.

La Ley de 2007, recoge algunos criterios y normas vinculantes para la planificación urbanística (art. 15):

  • Sometimiento de los instrumentos de planificación a evaluación ambiental y de sostenibilidad (según las correspondientes normas autonómicas)
  • Elaboración de “mapa de riesgos naturales”
  • Los informes de Administraciones consultadas (hidrográfica, costas, carreteras y transportes,…) no son vinculantes, pero sólo podrá discreparse de ellos de forma motivada.
  • Se incluirá siempre un “informe de sostenibilidad económica”
  • Se elaborarán periódicamente informes de seguimiento de la ejecución

Clasificación y usos del suelo


La calificación /clasificación del suelo va a ser uno de los conceptos fundamentales en la planificación urbanística municipal y territorial, porque determina el futuro de ese suelo y los usos y actividades posibles.

Tradicionalmente el suelo se clasificaba en 3 categorías generales: urbano, urbanizable y no urbanizable, que se podían subdividir en otras categorías menores.

La Ley 6/1998 de Suelo cambia este sistema y diferencia entre suelo urbano (todo lo que ya estuviera transformado) y suelo no urbanizable (aquel que por alguna razón especial debiera quedar libre de cualquier actividad de transformación), considerando todo lo demás urbanizable. Sin embargo, este modelo no fue seguido por todas la Comunidades Autónomas, muchas de las cuales prefirieron continuar con el modelo tradicional.

La Ley 8/2007 también prescinde del sistema tradicional. Para ella el suelo se encuentra en alguna de estas dos situaciones básicas: suelo rural y suelo urbanizado (art. 12), que no se identifican por el destino, sino por el estado real de los terrenos. Aunque no desaparece la clasificación tripartita del suelo, sino que se remite a la legislación urbanística autonómica y el planeamiento municipal.

Suelo Urbano o Urbanizado

Tradicionalmente, el suelo urbano incluía los suelos del municipio ya artificializados, con urbanización y construcción consolidada. Es decir, que contaran con acceso rodado, abastecimiento y saneamiento de aguas y otros suministros (energía eléctrica,…). A ellos, se iban añadiendo los que iban siendo urbanizados en la ejecución del planeamiento. La Ley 8/2007 modifica el concepto, pero mantiene sustancialmente sus contenidos. Así el “suelo urbanizado” incluye aquel que está integrado efectivamente en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población y cuenta con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística. Incluiría, por tanto, el suelo calificado y consolidado como urbano y el que efectivamente esté urbanizado. También aquellos núcleos de población tradicionales asentados en el medio rural que cumplan los anteriores requisitos, aunque en algunas comunidades estén en suelo delimitado como núcleo rural, por ejemplo en Galicia.

Suelo No Urbanizable o Rural

Según la Ley 6/1998 tenían la condición de Suelo No Urbanizable aquellos terrenos que tuvieran algún régimen especial de protección incompatible con su transformación, derivado de planes de ordenación territorial o legislación sectorial (ambiental, paisajística, cultural, histórica, de protección de riesgos naturales,…) o de limitaciones derivadas de la protección del dominio público. A ellos el planeamiento general municipal podía añadir todos aquellos que considerara necesarios para preservar los mismos valores por su importancia agrícola forestal, ganadera o natural y los que considerara inadecuados para el desarrollo urbano.

La Ley 8/2007 incluye en la categoría de Suelo Rural todos aquellos suelos preservados de su transformación y como mínimo: los excluidos de la transformación urbanística por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los sujetos a protección por sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, los tengan riesgos naturales o tecnológicos y los previstos en la legislación de ordenación territorial o urbanística. También se incluyen en esta categoría los suelos en que está previsto su paso a suelos urbanizados, mientras no se termine su urbanización y cualquier otro suelo que no tenga los requisitos para ser considerado Suelo Urbanizado.

Suelo Urbanizable

Esta categoría tradicional de clasificación del suelo quedó definida por exclusión en la Ley 6/1998. Tendría dicha consideración todo suelo que no tenga la consideración de Suelo Urbano o Suelo No Urbanizable y, por tanto, podía ser objeto de transformación urbanística.

En ella, tenía la misma consideración las categorías tradicionales de Suelo Urbanizable Programado (terrenos aptos para ser urbanizados, que fueran objeto de desarrollo en los primeros 8 años de aplicación del Plan General municipal) y el No Programado.

La Ley 8/2007 no incluye esta categoría de suelo, pero sí prevé el paso de la situación de Suelo Rural a Suelo Urbanizado, siempre que sea “preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen” (art. 10). Impone para ello una doble condición: por criterios de suficiencia (sólo el suelo que sea preciso) y por criterios de idoneidad (sólo el que sea susceptible de satisfacer las necesidades de crecimiento)

Instrumentos del planeamiento


El planeamiento urbanístico es el conjunto de instrumentos normativos y técnicos que regulan la ordenación del suelo municipal y, en su caso, su transformación y/o conservación. Incluyen, en diferentes escalas, varios tipos de instrumentos:

  • Planeamiento general, de ámbito municipal, con determinaciones para ordenar todo el término municipal: Planes generales de ordenación urbana (PGOU) y Normas subsidiarias de planeamiento (NNSS)
  • Planeamiento de desarrollo, para un ámbito geográfico inferior, con nombres variables según tipo de suelo o autonomía: Programas de Actuación Urbanística, Planes Parciales, Planes Especiales,…
  • Instrumentos complementarios, como los Proyectos de urbanización, Estudios de detalle, Ordenanzas de edificación y uso del suelo Catálogos de espacios o elementos de interés,…

Planes Generales de Ordenación Urbanística (PGOU) y Normas Subsidiarias (NNSS)

El Plan General de Ordenación Urbana (en algunas autonomías, Plan General Municipal o Plan de Ordenación Municipal) es la figura urbanística por excelencia y el instrumento fundamental en la planificación urbanística municipal, que define la estructura general para la ordenación del municipio.

El plan trata de prever o anticipar lo que será la ciudad y/o el municipio planificado en un futuro próximo a medio plazo. Cómo queremos que evolucione la ciudad. Aunque su grado de concreción va a ser muy variable en función del tipo de suelo.

Su alcance y contenido concreto varía según cada legislación autonómica, pero en general en el PGOU se determinan los criterios de clasificación del suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable), los usos concretos (residencial, actividades económicas, turístico, industrial, agrícola, forestal,…) las densidades edificatorias, los viales estructurantes que servirán para intercomunicar los distintos núcleos, las infraestructuras principales, los equipamientos generales,… Incluyen también las ordenanzas qué definen la forma de construir y de urbanizar y las ordenanzas de protección de aquellos elementos del medio urbano o natural del municipio dignos de una especial protección.

En el Suelo urbano, que representa el tejido urbano ya consolidado , el PGOU regula con un gran nivel de detalle, desde los usos del terreno y la edificación hasta las operaciones de reforma y renovación o medidas concretas de actuación.

En el Suelo Urbanizable se trata de prever y ordenar el crecimiento de la ciudad y las necesidades que el mismo va a generar en cuanto a infraestructuras y servicios públicos y privados. También los plazos, tiempos o fases de ejecución de ese crecimiento. El nivel de concreción va a ser menor y necesitado de otros instrumentos urbanísticos de desarrollo.

En el Suelo No Urbanizable se van a contemplar especialmente medidas de protección del medio natural y medidas de regulación de los usos y las actividades que pueden desarrollarse en ese medio. Las Normas Subsidiarias son el equivalente del Plan General para municipios pequeños en cuanto a población. Pueden ser de dos tipos diferentes:

  1. De carácter provincial, conteniendo una normativa general de ordenación y protección del suelo, urbanización y edificación que se aplica en todos los municipios que carecen de Plan General o Normas Subsidiarias propias.
  2. De ámbito municipal, para regular la ordenación urbanística en los municipios que no tienen Plan General.

Las Normas Subsidiarias deben respetarlas las directrices y la ordenación que establezcan los Planes Territoriales Parciales o de Coordinación, cuando estén elaborados.

Programas de Actuación Urbanística (PAU)

Los Programas de Actuación Urbanística son el instrumento de desarrollo del Plan General para las áreas clasificadas como Suelo Urbanizable No Programado. Deben respetar las prescripciones del Plan General en cuanto a ordenación y urbanización y su contenido es similar al del propio Plan respecto al Suelo Urbanizable Programado.

En este tipo de suelo el Plan General deja la determinación concreta de los usos del suelo y las fases de ejecución del planeamiento a un futuro posterior, en función de la propia evolución municipal. Los PAU lo que hacen es transformar el suelo en Urbanizable Programado y concretar esos usos. Su urbanización posterior se determina en el propio PAU o en Planes Parciales que lo desarrollen.

Planes Parciales (PP)

Los Planes Parciales desarrollan las disposiciones del Plan General en el Suelo Urbano y en el Urbanizable Programado o las previsiones de los Planes de Actuación Urbanística, planificando con mayor detalle la ubicación de los usos del suelo y delimitando las unidades de ejecución. Ello da lugar a muy diversos tipos de PP: de expansión urbana, de renovación urbana, de mejora integral, de conservación,…

Su contenido debe respetar las determinaciones del instrumento urbanístico que desarrolla y también los estándares urbanísticos de la legislación general o autonómica. El promotor es variable según las legislaciones autonómicas y los Sistemas de Actuación Urbanística, pudiendo ser el propio Ayuntamiento u otra institución o ente público competente o la iniciativa privada (propietarios, agente urbanizador,…)

En algunos casos, también se utilizan los PP para facilitar suelo urbano a previsiones o necesidades específicas de los Planes de Ordenación Territorial de ámbito supramunicipal.

Estudios de detalle (ED)

Los Estudios de Detalle son instrumentos para complementar el planeamiento en el Suelo urbano consolidado, previsto por el Plan General , Normas Subsidiarias o por Planes Parciales. Sirven para establecer, completar o reajustar alineaciones y rasantes, ordenar volúmenes de construcción y completar redes de comunicaciones interiores para el acceso a edificios ordenados en el propio ED.

Planes Especiales (PE)

Los Planes Especiales se usan para el desarrollo de las infraestructuras básicas, sistemas de comunicación y redes de suministro y también para la protección y mejora del medio natural (urbano o rural) o de determinados elementos de interés.

Puede elaborarse por iniciativa municipal o de otras instituciones superiores, a partir de dos orígenes:

  1. Las previsiones de Planes Territoriales de Ordenación o Coordinación acerca de infraestructuras de comunicación (carreteras, vías ferroviarias puertos, aeropuertos,…), de suministros (agua y saneamiento, energía, comunicaciones,…) u otras. También para la protección, conservación y mejora del suelo natural, de los espacios protegidos y del paisaje.
  2. Las previsiones de los Planes Generales y Normas Subsidiarias sobre sistemas generales de comunicación, espacios libres para parques públicos y zonas verdes y sistemas de equipamiento comunitario (centros y servicios públicos). También se usan para algunas operaciones de reforma interior en suelo urbano y la ordenación y protección de conjuntos arquitectónicos, históricos y artísticos.

Los PE pueden aprobarse en ausencia de Planes Territoriales o Plan General cuando así sea recomendable en áreas que constituyan una unidad requerida de protección, pero nunca pueden sustituir la función de estos instrumentos de ordenación integral ni clasificar suelo, aunque sí establecer limitaciones de uso.

Planes Especiales de Reforma Interior (PERI)

Son un tipo específico de PE contemplado para el Suelo Urbano con la finalidad de ordenar actuaciones aisladas de descongestión del suelo urbano, creación de dotaciones o equipamientos, saneamiento de barrios, operaciones integradas de reforma interior, ordenación de circulación y tráfico, mejora medioambiental o de servicios públicos,…

Se trata en general de modernizar y/o remodelar zonas interiores de la ciudad, pero en este caso su elaboración debe estar siempre prevista en algún instrumento de Planeamiento general de rango superior.

Otros instrumentos complementarios de planeamiento

Además de los indicados, los Ayuntamientos puede usar para finalidades muy concretas otro tipo de instrumentos complementarios de planificación, como: Ordenanzas de edificación y uso del suelo (muy frecuentes en municipios sin planeamiento general), los Catálogos de elementos a proteger,… En algunos casos, estos documentos van acompañando directamente a otros planes.

Un instrumento especial son los llamados Convenios Urbanísticos, que pueden tener como objeto el propio planeamiento o la posterior gestión urbanística de éste. Pueden ser firmados por una Administración con otras Administraciones o con particulares y aunque su regulación jurídica es muy escasa tienen suficiente base legal y un extendido uso. Cuando tienen por objeto la aprobación o modificación del planeamiento, plantean mayores dificultades por la potestad pública para su elaboración y en ningún caso pueden limitar ésta. Menos aún vincular jurídicamente a otras Administraciones con competencias en la elaboración del planeamiento, como las autonómicas. En cualquier caso, deben regirse por los principios de transparencia y publicidad.

Estructura, contenido y procedimiento de aprobación de los Planes


Los Planes urbanísticos son normas de carácter reglamentario y general, de obligado cumplimiento desde su publicación y de vigencia indefinida hasta su revisión o modificación. El contenido es variable para cada Plan, pero todos ellos contienen una estructura similar y varios elementos comunes:

  • Memoria justificativa y estudios complementarios
  • Planos de información y ordenación
  • Estudio económico financiero

La Memoria es un documento fundamental, porque debe justificar la conveniencia y oportunidad de la actuación urbanística. Es el elemento que, dentro del contexto de discreccionalidad de la actuación de la Administración, pone límites a su arbitrariedad al obligarle a justificar y razonar las decisiones adoptadas. Su extensión y complejidad es equivalente al propio contenido de cada plan urbanístico.

Además de estos documentos, los PGOU deben añadir las Normas Urbanísticas y un Programa de Actuación, con las previsiones de ejecución a medio y largo plazo. Las Normas Urbanísticas son también necesarias en las NN.SS., aunque en este caso no se exige previsión temporal ni económica.

En el planeamiento de desarrollo, los Programas de Actuación Urbanística tienen un contenido similar al PGOU aunque limitado a su propio ámbito geográfico. Los Planes Parciales, añaden una Ordenanza para regular usos y edificación y un Plan de Etapas. Los Planes Especiales, además de la documentación común, deberán contener Ordenanzas, Normas de Protección o Normas mínimas para los proyectos técnicos, según el contenido de cada Plan.

La tramitación de los planes urbanísticos tiene un esquema muy similar, aunque sobre él se establecen algunas variantes en función de la complejidad de los mismos y también algunas peculiaridades en las distintas legislaciones autonómicas.

En general, se inician con una fase de “elaboración y aprobación inicial” por parte de la Administración que lo promueve (normalmente el Ayuntamiento), que se somete a exposición pública para formular alegaciones por interesad@s y público en general. Esta exposición debe incluir un “resumen ejecutivo” que contenga: delimitación de ámbitos donde se modifica la ordenación, plano de situación, alteraciones previstas, ámbitos donde se suspende la ordenación y duración prevista.

Luego se da otro plazo para que otras corporaciones o instituciones afectadas puedan en trámite de audiencia informar lo que consideren conveniente y, tras los informes de los técnicos sobre las alegaciones, se elabora un nuevo documento de “aprobación provisional”, que es nuevamente sometido a exposición pública. Finalmente se produce la “aprobación definitiva” por parte de la Administración competente, normalmente la autonómica, aunque puede ser también foral o provincial o el propio Ayuntamiento.

Principios de publicidad y transparencia en la gestión urbanística


El trámite de información pública es obligatorio en todos los planes urbanísticos y la forma la determinan las legislaciones autonómicas (con un mínimo de 20 días, exigido por la Ley de Procedimiento Administrativo Común). Además deben ser publicados en boletines oficiales, una vez aprobados definitivamente. Estos mismos trámites son obligatorios para los Convenios Urbanísticos, aunque no lo recojan algunas legislaciones autonómicas.

La legislación general obliga además a que las Administraciones públicas competentes en materia de urbanismo y ordenación del territorio tengan a disposición de la ciudadanía en cualquier momento copias completas de: los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, los documentos de gestión y los convenios urbanísticos. También están obligadas a publicar por medios telemáticos: los textos en vigor, los anuncios de exposición pública y todos los actos relevantes en su aprobación o modificación.

Esta obligación de “publicidad telemática” se extiende como recomendación general a toda la información urbanística y afecta a los municipios de más de 5.000 habitantes. En los municipios más pequeños se cubrirá con asistencia de los entes supramunicipales.

Planeamiento supramunicipal y ordenación territorial


La autonomía municipal para el planeamiento urbanístico está condicionada en dos sentidos:

  • En cuanto a competencia, por el control autonómico para la aprobación de los Planes y otros instrumentos
  • En cuanto a contenido. Además de respeto a la legislación general urbanística, se ve condicionado por otras legislaciones sectoriales (espacios naturales, regulación de actividades económicas e industriales, carreteras, residuos, agua, costas,…) y por los instrumentos de ordenación territorial (planes territoriales parciales y planes territoriales sectoriales).

La idea de planeamiento supramunicipal tiene ya larga vida. La Ley del Suelo de 1956 ya hablaba de un Plan Nacional de Urbanismo y de Planes provinciales, que no llegaron a ponerse en marcha. También la legislación de 1975 insistió en los Planes provinciales y los Planes Directores Territoriales de Coordinación.

Es tras la aprobación de la Constitución y los Estatutos de Autonomía cuando de verdad empieza a ponerse en práctica esta idea de planificación en un ámbito superior al municipal y a tomar cuerpo un concepto nuevo: la ordenación territorial. Catalunya y Madrid fueron pioneras con sus respectivas Ley de Política Territorial de 1983 y Ley de Ordenación Territorial de 1984. Pronto todas las Comunidades Autónomas fueron aprobando normativas similares.

La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 define esta como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por ultimo, la utilización racional del territorio”. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

Esta ordenación territorial adquiere diferentes formas e instrumentos en cada Comunidad Autónoma, pero las diferencias suelen ser más de nombres que de conceptos o contenidos. Una figura fundamental son las Directrices de Ordenación Territorial (con esas u otras denominaciones), instrumento para concretar esa política territorial y que formulan con carácter global los criterios generales y normas orientadoras, sirven de marco de referencia en la ordenación de los espacios y preven acciones que requieran intervenciones conjuntas de autoridades públicas de varios ámbitos territoriales o de diferentes competencias.

Luego se desarrollan mediante Planes Territoriales referidos a un ámbito geográfico concreto (normalmente conocidos como PT Parciales), casi siempre de carácter comarcal (o insular), o a una materia o sector de actividad para todo el ámbito autonómico (PT Sectoriales), como puede ser las infraestructuras de transporte, los espacios naturales protegidos, las zonas húmedas, los espacios costeros, las cuencas hidrológicas, la instalación de centros comerciales, la extracción minera… y un largo etc.

Tanto las Directrices generales como los Planes Territoriales contienen normativas concretas a las que debe ajustarse el planeamiento municipal. Unas veces son vinculantes en todo su contenido o en cuanto a los objetivos y fines de la ordenación que proponen. Otras veces tienen solamente un carácter orientativo o de recomendación para el planificador.

Legislación ambiental y afecciones al planeamiento: leyes sectoriales, evaluación de impacto ambiental, espacios naturales...


El planeamiento municipal también se ve afectado por otras legislaciones sectoriales, que obligan y/o condicionan su contenido. Especialmente, las leyes de carácter medioambiental, entendido éste en un sentido amplio.

La legislación medioambiental ha tenido un extenso desarrollo y multiplicación en nuestro Derecho en las últimas décadas: Singularmente a partir de la Constitución, que recogía en su art. 45 el “derecho a un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo”, y la entrada en 1985 en las instituciones europeas.

Son múltiples las leyes que ordenan los diferentes ámbitos y sectores del medio ambiente: calidad del aire y contaminación atmosférica; contaminación y protección de suelos; calidad de aguas (hidrológica y sanitarias); gestión de residuos en sus variados tipos y modalidades de tratamiento (urbanos, inertes, peligrosos, especiales,…); protección del medio natural y la biodiversidad (espacios y especies de flora y fauna) y gestión (montes, espacios protegidos, humedales, paisaje,…); cuestiones relacionadas con la energía (tipos de producción e instalaciones de transporte); actividades potencialmente contaminantes (actividades clasificadas, productos tóxicos y peligrosos, transporte,…).

Una mención especial merece la Ley de Costas de 1988, que constituye un verdadero ordenamiento urbanístico del espacio litoral, con un severo régimen de servidumbres y limitaciones de construcción y actividad en amplias franjas, aunque en la práctica haya servido de poco para poner freno al crecimiento urbanístico en amplias áreas nuestro litoral costero.

Otras legislaciones que también tienen relación con el medio ambiente y condicionan el planeamiento son: las leyes y planes de carreteras y de ferrocarriles (que recogen zonas de dominio público, de servidumbre y de afección), las normativas de protección del patrimonio histórico o cultural,…

El planeamiento municipal está obligado al cumplimiento de todas estas legislaciones sectoriales y va a ver condicionadas sus opciones y decisiones en múltiples aspectos de su ordenación y de su ejecución. Desde las distancias a respetar en muchas ocasiones entre edificaciones y/o actividades, hasta la ubicación de determinadas actividades o infraestructuras.

En este breve texto vamos a destacar dos aspectos y sus normativas, que son importantes en la relación entre la planificación urbanística y la protección del medio ambiente:

  1. Uno de carácter instrumental y general, como es la necesidad de evaluación ambiental de la planificación
  2. Otro más sectorial, que tiene que ver con la protección del medio natural, pero tiene una incidencia fundamental en la ordenación del suelo no urbanizable.

La evaluación de impacto ambiental entra en nuestro derecho en 1986, como consecuencia de una Directiva europea de 1985, como un instrumento preventivo para evaluar los impactos que determinados proyectos y actividades (carreteras, puertos, canteras, instalaciones industriales y agropecuarias, redes eléctricas,…) podían tener sobre el medio ambiente y ello con carácter previo a la aprobación de los mismos o de sus condiciones. Requería que estos proyectos tuvieran una Declaración de Impacto Ambiental positiva y, normalmente acompañada de medidas de minimización o corrección de sus impactos.

Con el tiempo, se fueron ampliando las actividades y proyectos sujetos a esta técnica y más recientemente, la obligatoriedad de la evaluación ambiental se ha extendido a lo que se conoce como evaluación estratégica o de planes y programas: Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Esta legislación obliga también a algunos planes urbanísticos a someterse a un procedimiento previo de control por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma.

Aunque la Ley 9/2006 no define una lista de los Planes y programas sujetos a ella, sino unos criterios (arts. 3 y 4), las Comunidades Autónomas en su legislación de desarrollo han ido incluyendo la obligatoriedad para todos los Planes Generales (PGOU y NNSS). los Planes Especiales y, en general, los instrumentos de planeamiento que afectan al suelo no urbanizable y al medio natural. Estos Planes deben contener una Memoria Ambiental y un Informe de Sostenibilidad Ambiental, que deben ser sometidos a exposición pública en la fase previa o preliminar de elaboración del planeamiento. El ISA es la pieza básica y debe analizar y evaluar los impactos más significativos, incluido un análisis de alternativas razonables y ambientalmente viables, incluida la “alternativa cero”, es decir no realizar el plan o programa.

En todo caso, esta evaluación estratégica no evita que luego tengan que someterse a evaluación ambiental los proyectos concretos que se incluyan en el plan y que por ley están sometidos a la misma. Es de esperar que esta evaluación estratégica no se convierta en un trámite añadido y una rutina más, como los ha sido la evaluación de impacto ambiental, en lugar de un instrumento para integrar el vector ambiental y los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones urbanísticas.

Otro instrumento importante, especialmente para la protección del medio natural, han sido los planes de gestión de los espacios naturales protegidos, es decir, de los espacios naturales sometidos a algún tipo de declaración y nivel de protección en la legislación estatal (parques nacionales) o autonómica (parques naturales, monumentos naturales, biotopos,…). La Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad de 2007 regula el contenido de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, con la finalidad de adecuar la gestión de esos recursos a los principios de protección de la propia Ley. Estos Planes (normalmente de carácter autonómico) prevalecen sobre los instrumentos de ordenación territorial o física preexistente, que deben adaptarse a ellos, y condicionan el contenido de los que sean aprobados con posterioridad. Además obligan a intervenir en la planificación a la autoridad ambiental autonómica, que no siempre coincide con la urbanística.

La propia Ley del Suelo de 2007 dedica un interés especial a los espacios naturales protegidos de la Red Natura 2000, que incluye los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), las Zonas Especiales de Conservación (ZEC) y las Zonas de Protección para las Aves (ZEPA).

Ejecución y gestión del planeamiento

La ejecución del planeamiento urbanístico

El planeamiento es el dibujo o plano de la ciudad que queremos construir o de algunas de sus áreas. Pero después es necesario ponerlo en marcha, desarrollarlo, aplicarlo al espacio físico definido. Es la tarea de ejecución del planeamiento.

Con carácter general, implica dos tipos de actuaciones: la urbanización del espacio y la posterior edificación o construcción que corresponda. La urbanización es siempre una función pública (aunque puede delegarse o encomendarse a actores privados), mientras que la edificación será una actividad privada o pública según el promotor de la misma.

La competencia para el desarrollo y control de la ejecución del planeamiento va a depender del tipo de planes y la autoridad que los haya aprobado. Así la ejecución de planes supramunicipales será competencia de Comunidades Autónomas, Diputaciones, Mancomunidades,... mientras el Ayuntamiento será competente en los planes municipales.

El paso de la planificación a la ejecución urbanística implica dos requisitos previos: la preexistencia de un instrumento de planeamiento previamente aprobado y la delimitación del área física o territorial donde va a producirse la actividad urbanística.

El tipo de Plan que justifica y permite la actividad de ejecución va a variar según el tipo de suelo y también el tipo de planificación municipal. En el suelo urbano, normalmente bastará el Plan General cuando establezca una ordenación detallada o un Plan Especial de Reforma Interior, para operaciones más amplias. En suelo urbanizable, en general, será necesario un Plan Parcial.

Cuando el planeamiento se realiza mediante Normas Subsidiarias estas recogen ya las operaciones en suelo urbano, así como la delimitación de las necesarias áreas aptas para urbanizar, donde también serán necesarios Planes Parciales. Cuando no existe ni PGOU ni NN.SS., la ejecución exigirá la previa delimitación del suelo urbano y la aprobación de Ordenanzas de Construcción.

En los casos de los sistemas generales de infraestructuras supramunicipales (redes de servicios, vías de comunicación, aeropuertos, plataformas logísticas,…) la previsión viene definida en los planes de ordenación territorial (Planes Directores, Planes Territoriales Parciales o Sectoriales,…), aunque puede también estar recogida en el PGOU y se desarrollan mediante Planes Especial, que son los que posibilitan la ejecución.

En cuanto a la delimitación del área, la ley recoge que la ejecución se realizará por polígonos completos, con superficie suficiente para hacer posible el régimen de cesiones de suelo y una equitativa distribución de cargas y beneficios entre los propietarios.

Los sistemas de actuación en la ejecución del planeamiento

Si la planificación urbanística es un proceso esencialmente público, en su ejecución va a participar la Administración, pero también los particulares (propietarios). Para ello, hay tres sistemas básicos diferenciados o Sistemas de Actuación: Compensación, Cooperación y Expropiación. A ellos puedenañadirse otras figuras que se complementan con estos sistemas: el agente urbanizador, la ejecución forzosa y los convenios urbanísticos.

Todos los Sistemas de Actuación tienen en común su objeto: garantizar la ejecución del planeamiento y el retorno de una parte de las plusvalías que genera a la comunidad. Para ello, se reparten entre los propietarios de forma proporcional las cesiones de suelo que deben hacer a la Administración y equitativamente los beneficios y cargas correspondientes a cada tipo de suelo y actuación. En el Sistema de Compensación son los propietarios, a través de una Junta de Compensación (si hay más de uno) los que gestionan y ejecutan el planeamiento previsto. Aportan los terrenos de cesión obligatoria y luego realizan a su costa la urbanización del polígono. Es el sistema más frecuentemente usado

El Sistema de Cooperación es un sistema intermedio o mixto. Los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización y luego repercute los costes sobre ellos en proporción al valor de las fincas que cada uno obtenga en la posterior reparcelación.

Finalmente, en el Sistema de Expropiación es la Administración la única responsable de la gestión y ejecución. Los terrenos se hacen públicos por expropiación forzosa y pago del justiprecio, la Administración los urbaniza según el plan y los devuelve al mercado percibiendo las plusvalías. Este sistema se usa para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos. También puede utilizarse para actuaciones aisladas en suelo urbano, construcción de viviendas con algún régimen de protección pública u otros usos declarados expresamente de interés social. Junto a estos sistemas tradicionales conviven o han ido apareciendo otras figuras para la ejecución del planeamiento. El Sistema de Ejecución Forzosa entra en juego cuando las diferencias en las Juntas de Compensación bloquean la ejecución. Entonces se nombra una Comisión gestora en la que la Administración nombra la mitad de los miembros y que trata de impulsar la ejecución. Este sistema fue introducido por la Ley Navarra de 1989 y ha sido también regulado en las legislaciones aragonesa, canaria y madrileña.

La ley valenciana de 1994 introdujo una figura nueva, que ha ido tomando importante relevancia y que ha sido recogida en la nueva Ley del Suelo del 2007: el Agente Urbanizador. La ley reconoce la posibilidad de que cualquier particular (sea propietario o no) presente un proyecto a la Administración para la ejecución de un planeamiento, con una oferta económica. La Administración abre un plazo para recibir otras ofertas y finalmente adjudica a una la realización de la urbanización. El Agente Urbanizador realiza por su cuenta las obras y luego es compensado en metálico o en terrenos.

Finalmente, la ley admite la posibilidad de Convenios entre la Administración y particulares afectados (propietarios, promotores, Juntas de Compensación, vecinos,…) para la ejecución. Esta figura introducida por la Ley valenciana sobre suelo no urbanizable de 1992 ha sido recogida en varias legislaciones autonómicas. Dichos convenios no puede modificar el planeamiento ni derogar reglamentaciones de carácter imperativo y deben justificar la conveniencia de sus acuerdos para el interés general y la coherencia con el modelo territorial y la programación del plan.

Intervención en la edificación: licencias, órdenes de ejecución, declaración de ruina,…

La intervención última de la administración en el uso del suelo y la edificación se lleva a cabo a través del sistema de “licencias” (e incluso a posteriori, mediante “órdenes de ejecución”), que son autorizaciones de carácter reglado para el control previo de las actuaciones proyectadas por los particulares o las propias administraciones. Están sujetos a licencia previa prácticamente todos los actos de edificación y de uso del suelo y el subsuelo: construcción y modificaciones de edificios e instalaciones, usos e instalaciones de carácter provisional, parcelaciones urbanísticas, movimientos de tierras, demoliciones, talas de árboles,…

Las licencias se otorgan tras un trámite administrativo que se inicia a petición del particular interesado, quien debe presentar el correspondiente Proyecto técnico, y que incluye la consulta a otros interesados y la publicidad del procedimiento. En caso de silencio administrativo sobre la solicitud (que la administración no conteste en plazo), éste es positivo, excepto que la licencia vaya en contra de la legislación o el planeamiento urbanístico.

Cuando la promotora del acto es otra Administración también va a necesitar licencia, aunque puede haber excepciones o tramitarse por un procedimiento especial.

También hay procedimientos especiales, que en general va a obligar a obtener otras autorizaciones y garantizar el respeto a legislación sectorial (medioambiental, forestal, agraria, hidráulica…), para actos en dominio público, actos de parcelación y edificación en suelo no urbanizable, usos y obras provisionales, actividades clasificadas,…

Otras intervenciones municipales adquieren la forma de “órdenes de ejecución”, que pueden ser por razones de seguridad, sanidad pública, interés turístico o estético. Vienen derivadas de las obligaciones del propietario de uso, conservación y rehabilitación. Son mandatos para la ejecución de un acto por el propietario, que contienen unas condiciones (lo que les exime de necesidad de licencia para su ejecución) y un plazo, que en caso de incumplirse da lugar a una multa y a que la propia administración pueda realizar la obra y cargarle el coste al propietario (ejecución subsidiaria).

En el extremo de este deber de conservación está la inutilización absoluta del edificio que provoca la “declaración de ruina”, con diversas consecuencias jurídicas, según los diversos tipos de ruina: económica, física o técnica, urbanística, parcial o inminente.

La disciplina urbanística y el régimen sancionador

La indisciplina ha sido un mal crónico de nuestro urbanismo a lo largo de la historia. La implantación progresiva de un sistema democrático no ha corregido esta deriva, pese a la mejora del régimen disciplinario, la creación de mayores instrumentos de control y la mayor transparencia en los procedimientos urbanísticos. Incluso algunos instrumentos de control social, como los propios procesos electorales, parecen jugar en los últimos tiempos a favor del urbanismo más bárbaro y depredador.

Algunas razones de este fenómeno hay que buscarlas en la avidez especuladora y la insaciabilidad de muchas personas, en la difícil situación financiera de muchos municipios y en la escasa transparencia de la financiación de los partidos políticos y las crecientes necesidades económicas de sus aparatos. Pero también en una especie de apatía, impotencia o desencanto resignado de la sociedad que debía ejercer el control de ese desarrollo urbanístico.

Los principales mecanismos de disciplina urbanística surgen a partir de la Ley del Suelo de 1975 y el Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978, cuyo esquema sigue vigente en la actualidad, aunque ha sufrido múltiples modificaciones posteriores y añadido las peculiaridades de las distintas regulaciones autonómicas.

Para la defensa y cumplimiento de la legalidad urbanística, los Ayuntamientos disponen de variados recursos, en función de las diversas situaciones. En primer lugar, la ejecución de obras o la realización de otros actos sin licencia (u orden de ejecución) o sin ajustarse a las prescripciones de la licencia. En general, van a dar lugar al requerimiento de ajustarse a la legalidad urbanística, solicitando la pertinente licencia o ajustándose a su contenido, cuando sea posible. O a la demolición de lo construido, en el estado en que esté, o suspensión de los actos, cuando no sea posible su legalización urbanística.

Otra situación viene dada por la posible concesión de licencias ilegales o no ajustadas al ordenamiento. Ello va a dar lugar a la suspensión cautelar inmediata de las obras (si no están finalizadas) y a un procedimiento especial de revisión de las licencias por parte de los tribunales, que finalmente decidirán sobre su legalidad. Para todo ello, el Ayuntamiento deberá disponer de medios suficientes para ejercer sus labores de inspección y disciplina urbanística, en la que tiene una especial responsabilidad el Alcalde. También las Comunidades Autónomas deben realizar esta labor, en el ejercicio de sus propias competencias urbanísticas o con carácter subsidiario, cuando el Ayuntamiento no lo hace o carece de los medios suficientes.

Finalmente, la legislación urbanística contiene un prolijo régimen sancionador que incluye un extenso catálogo de infracciones, además de las que hemos señalado anteriormente. Estas se clasifican en graves y leves (algunas legislaciones autonómicas amplian a muy graves, graves y leves) en función de su importancia. Normalmente van a ser graves las conductas que incidan sobre el aprovechamiento urbanístico: parcelaciones; usos del suelo; altura, volumen, situación y ocupación del suelo de las edificaciones;… Las personas responsables van a ser el promotor, pero también quienes cooperen o faciliten su actuación. Ello significa que puede sancionarse también al empresario ejecutor y el técnico director. La responsabilidad puede extenderse a las personas jurídicas por los actos de sus órganos o agentes y a los responsables administrativos (técnicos o políticos) en caso de actuación manifiestamente ilegales.

Las sanciones son variables, aunque normalmente van a consistir en multas graduadas en función de la posibilidad de legalización, la entidad económica y el beneficio obtenido, la gravedad de la materia y las circunstancias del infractor. También incluyen el restablecimiento de la legalidad infringida y la posibilidad de indemnización a terceros perjudicados.

Todo este régimen disciplinario hace referencia, en general, a conductas de los particulares frente a la legalidad urbanística. A ello habría que añadir la posibilidad de que la propia Administración sea cómplice de estas irregularidades en el ejercicio de sus potestades de inspección y/o sanción. Y también las diferentes formas o posibilidades de que el propio planeamiento urbanístico (es decir, la normativa urbanística) infrinja la legalidad y atente contra normas legales de rango superior. Muchas de esas conductas van a ser consideradas delictivas, como analizaremos en un capítulo posterior.

Información y participación ciudadana en el urbanismo

La transparencia informativa, el libre acceso del público a la información y la participación pública son requisitos esenciales para elaborar y ejecutar un urbanismo democrático y construir una ciudad a la medida de sus habitantes.

La Ley 8/2007 recoge en sus art. 4 y 5 los derechos y deberes de la ciudadanía en relación al urbanismo y, entre ellos, los que se refieren a la información y participación. Así en el art. 4 se reconoce los derechos a:

  • “Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”
  • “Ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”,
  • “Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate”,
  • “Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”

La acción pública es, en este caso, un instrumento fundamental. Permite a cualquier persona exigir a la Administración el cumplimiento de la legalidad urbanística e intervenir (ser parte) en los expedientes administrativos sin necesidad de acreditar que se tiene un interés particular o un derecho subjetivo en relación al contenido del expediente o del acto administrativo que se recurre. Con ello se suprime el requisito de “legitimación” que la legislación del procedimiento administrativo común exige para ser parte en un procedimiento o instar la anulación de una norma o acto administrativo, que limita estos derechos a las personas con un “interés legítimo” directo.

Esta acción pública fue introducida en el ordenamiento urbanístico por la Ley del Suelo de 1956 y se ha ido ampliando y mejorando en normas posteriores, hasta la actualidad. También lo han ido introduciendo otras normativas sectoriales: la Ley de Patrimonio Histórico en 1985, la Ley de Costas de 1988 y prácticamente todas las legislaciones autonómicas sobre ordenación territorial, espacios naturales protegidos y también medio ambiente.

Acceso a la información: general medioambiental y específica en urbanismo

Conocer toda la información posible sobre un tema urbanístico (o en general medioambiental) es la base para participar en la toma de decisiones (la elaboración del planeamiento) o en el control posterior de la ejecución urbanística. Para ello hay que garantizar el derecho de la ciudadanía a acceder a la información de que dispone la Administración, a solicitar y obtener dicha información. Este derecho de acceso a la información tiene ya un largo recorrido en nuestro Derecho, en lo que se refiere a la información ambiental. Se remonta a la Ley 38/95 de diciembre de 1995 (trasposición tardía de la Directiva 90/313/CEE), donde se recogía el “derecho de todas las personas a acceder a la información ambiental que esté en poder de las Administraciones públicas competentes, sin obligación de acreditar un interés determinado y con garantía de confidencialidad sobre su identidad”.

Actualmente, se encuentra en la Ley 27/2006 de 18 de julio por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora a nuestro derecho las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE y el Convenio de Aarhus de 29 de marzo de 2005 sobre esos mismos temas. Algunas autonomías han desarrollado también este derecho en su propia legislación, aunque en general sin aportar modificaciones o mejoras relevantes en cuanto a su regulación jurídica.

En cuestiones urbanísticas, como ya hemos visto, la Ley del Suelo de 2007 recoge también con carácter amplio este derecho en su art. 4. Aunque, desde un principio, esa legislación ambiental contenía un concepto amplío de medio ambiente, que incluía las cuestiones relativas al urbanismo y la ordenación territorial.

La información la puede solicitar cualquier persona física o jurídica (asociaciones) sin tener que explicar el motivo o interés por la que se pide. Debe hacerse por escrito y llevando copia para que sea sellada y poder acreditar posteriormente la petición y su fecha.

Conviene precisar lo más posible la información que se solicita para evitar respuestas ambiguas, insuficientes o denegación de la información. Aunque en temas urbanísticos, en general la Administración a quien dirigirse va a ser el Ayuntamiento, si hay dudas sobre la Administración o Departamento que dispone de la información, es recomendable hacerlo simultáneamente en aquellos que pensemos que pueden estar implicados.

La información puede recibirse en variados soportes técnicos, por lo que conviene especificar en cuál deseamos. También puede pedirse la consulta directa de los documentos o expedientes para posteriormente especificar los que interesa.

La petición puede presentarse en el registro de la Administración a quien se dirige o en cualquier otro registro de la Administración central o autonómicas o también en Correos por correo administrativo certificado, presentándola en sobre abierto y con copia para sellado. Es recomendable hacerlo directamente en la Administración interesada o competente para evitar dilaciones. La Administración está obligada a facilitar esa información en el plazo de 1 mes, que puede ampliarse de forma motivada a 2 meses. Existen variados motivos por los que se puede denegar la información, entre los que destacamos: informaciones sometidas a secreto industrial, comercial o de propiedad intelectual; relativas a procedimientos judiciales o administrativos sancionadores; datos cuya publicidad pueda perjudicar al medio ambiente; peticiones abusivas o demasiado generales; documentos o datos inconclusos o en elaboración;… En todo caso, la denegación de la información debe estar siempre motivada, especificando cual es la causa. Además si la causa de denegación se refiere a una parte de la información solicitada, la Administración debe facilitar el resto de la(s) información(es). En cualquier caso, la denegación puede recurrirse en vía administrativa y posteriormente ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo.

La denegación de información nunca debe hacerse por silencio administrativo, aunque el silencio es en sí mismo un incumplimiento de las obligaciones de la Administración y una denegación a efectos prácticos. En este caso, la ley lo entiende como un silencio administrativo positivo y lo que deberá exigirse es, mediante un nuevo escrito, la ejecución de esa resolución, facilitando la información solicitada.

Este derecho de acceso a la información es un instrumento muy útil para acceder a los planes y proyectos urbanísticos en fase de elaboración, más allá de los limitados períodos de exposición pública. Aunque algunas administraciones alegan en ocasiones que se trata de “documentos inconclusos” o borradores en fase de elaboración, están obligadas a facilitar todos los documentos ya cerrados (informes, catálogos, documentos en aprobación inicial o provisional,…), incluso en expedientes en tramitación.

Nota: en los Anexos de esta Guía te ofrecemos dos formularios de petición de información y escrito frente al silencio administrativo, que puede servir de referencia y ayuda. También te recomendamos la consulta de otras guías sobre acceso a la información ambiental publicadas por Ecologistas en Acción.

Participación ciudadana en la planificación urbanística

La participación ciudadana es fundamental desde el inicio de la concepción del planeamiento urbanístico, desde la propia decisión primera de modificar o revisar este planeamiento.

La nueva Ley del Suelo de 2007 insiste, como hemos visto, en esta idea al recoger el derecho de la ciudadanía a “participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio, de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada”

Con carácter previo al inicio de la elaboración del planeamiento, la Administración “podrá” abrir un período de consultas, sugerencias u observaciones sobre la propia necesidad, conveniencia y características del instrumento de planeamiento.

Este procedimiento de consulta previa es obligatorio en los instrumentos generales: PGOU, NN.SS., NN.CC. y PERI. En los PGOU deberá hacerse en el momento en que los trabajos técnicos permitan formular los “criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento” y el plazo mínimo de exposición pública será de 30 días.

El procedimiento de Exposición pública es el instrumento más extendido para garantizar y facilitar la participación pública en los procedimientos administrativos. Debe realizarse durante un plazo mínimo de 20 días, que en algunos casos puede ampliarse hasta los 2 meses o incluso prorrogarse por más tiempo, en función de la complejidad del expediente y de la cuestión a decidir. En los procedimientos de planeamiento general, puede haber varios momentos de exposición pública: consultas previas, documentación para aprobación provisional, documentación para aprobación definitiva,... incluso cuando se realizan cambios sustanciales como consecuencia de la aceptación de alguna(s) alegación(es).

Estos períodos de exposición se notifican a todas las personas interesadas o que son parte personada en el expediente y además se publican en los boletines oficiales.

La exposición pública se realiza materialmente con la puesta a disposición de la ciudadanía de toda la documentación del expediente de planeamiento durante el plazo y en el horario que se señale en las oficinas municipales (o de la Administración competente). Allí puede acudir cualquier persona a estudiar la documentación, tomar notas o solicitar copia de lo que le interese, incluso de todo el expediente si es factible. En muchas ocasiones, donde se puede acudir en el horario que se indique.

Esta exposición pública puede mejorarse con otras actividades complementarias para facilitar el conocimiento y la comprensión del contenido de las propuestas y decisiones a tomar: conferencias divulgativas con los equipos técnicos, mesas redondas, jornadas de debate,… También pude hacerse con la publicación en la página web de la Administración y otros elementos de participación interactiva.

Durante la fase o período de exposición pública, la ciudadanía puede presentar Alegaciones, con peticiones, recomendaciones, propuestas, sugerencias, quejas,… cuestión que analizaremos a continuación.

Otra forma de participación social, de creciente importancia en los últimos años en los asuntos ambientales y/o municipales y también en las urbanísticas, es la creación de Consejos con distintas denominaciones promovidos por administraciones públicas y abiertos a distintos tipos de organizaciones sociales con implicación en los temas de que se trate. Normalmente tienen un carácter consultivo y su funcionamiento y temática depende de la Administración promotora, aunque en la práctica suelen tener una escasa incidencia en cuanto a los debates o resoluciones que se adoptan finalmente.

En algunas legislaciones autonómicas se han puesto en marcha específicamente Consejos asesores de planeamiento municipal, p.e. la Ley vasca 2/2006 de suelo y urbanismo, obligatorios para todos los municipios con competencia para la aprobación definitiva del PGOU. En Catalunya la ley sugiere la posibilidad de constituir Consejos Asesores Urbanísticos. Son órganos de debate e información, con carácter consultivo o deliberante y donde participan junto a responsables de la administración municipal, miembros del movimiento asociativo vecinal y/o entidades dedicadas a la defensa ambiental con presencia en el municipio.

Más frecuentes y antiguos son los Consejos Asesores de Medio Ambiente (u otras denominaciones), que han creado muchos municipios y donde también pueden plantearse informaciones, propuestas y debates sobre temas urbanísticos.

También en muchos municipios se han puesto en marcha procesos de la Agenda Local XXI, tal como recomendaban los Acuerdos de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992, donde se establecen mecanismos diversos de participación ciudadana (Consejos, Foros,…) para debatir los temas ambientales y sobre sostenibilidad municipal, donde pueden plantearse cuestiones de interés de índole urbanística.

Sin embargo, en la práctica de la mayoría de los Ayuntamientos las cuestiones más trascendentales, no sólo las urbanísticas, sino también de infraestructuras supramunicipales, grandes proyectos,… han permanecido fuera del trabajo de estos foros. Por otra parte, suelen tener un carácter más esporádico e inestable y una reglamentación de funcionamiento muy difusa.

También la legislación de espacios naturales, contempla instrumentos de participación pública de los sectores económicos y sociales implicados o interesados en la gestión de las cuestiones relacionadas con esos espacios protegidos: Patronatos, Consejos,… En este caso, la reglamentación es más formal e incluso hay una obligación de pasar por ellos determinadas decisiones (planes, programas, proyectos,…) administrativas, aunque solo sea a título informativo o de consulta.

La participación en la mayoría de estos Consejos, Foros, Patronatos,… está limitada a representantes de la Administración y de organizaciones sociales (ciudadanas o vecinales, sindicales y empresariales, ecologistas o ambientales, culturales,…), aunque en el caso de municipios pequeños o medianos pueden estar abiertos al conjunto de la ciudadanía.

Finalmente, existen otro tipo de instrumentos o mecanismos no reglamentados para fomentar la participación ciudadana más directa y con incidencia en la planificación urbanística, que en general han sido muy poco utilizados: realización de planes de participación pública, jornadas o mesas de debate, encuestas de opinión, referéndum, consultas públicas,…

Alegaciones

La mayor parte de las decisiones de las Administraciones públicas se adoptan como culminación de un expediente administrativo en el que las personas afecradas tienen derecho y oportunidad de intervenir, presentando Alegaciones. En los expedientes urbanísticos explícitamente se recogen como obligatorios períodos de Exposición pública en todos los procedimientos de planificación y ejecución del urbanismo municipal, como hemos visto anteriormente. En ellos, la ciudadanía puede presentar alegaciones y también recomendaciones, sugerencias, propuestas,… Como hemos señalado, en virtud de la acción pública urbanística además no hace falta acreditar ningún tipo de interés o relación concreta con el expediente sometido a exposición.

En algunas ocasiones, en paralelo al expediente urbanístico, el plan o la actividad, instalación, obra,… puede exigir otras autorizaciones o licencias previas de la Administración municipal u otras Administraciones: evaluación de impacto ambiental, licencia de actividades clasificadas, informe o autorización de la autoridad de aguas,… que también tienen fase de exposición pública en sus procedimientos. En estos casos, la exposición pública puede hacerse simultánea o separadamente de la tramitación urbanística, por lo que conviene estar atentos a cómo se tramitan estos expedientes complementarios.

Muchas veces las personas y colectivos suelen verse apurados para estudiar, elaborar y presentar Alegaciones en los períodos de exposición pública, por la complejidad de los expedientes, la escasez de tiempo de exposición y el propio carácter voluntario y no profesional de personas y asociaciones.

No hay que agobiarse por ello. También pueden presentarse Alegaciones fuera de esos plazos y tienen parecidos efectos. Las Alegaciones van a ser, en general, de dos tipos: de legalidad y de oportunidad o discrecionalidad. Las de legalidad hacen referencia a posibles incumplimientos legales: de la legislación o planificación urbanística superior, de la ordenación territorial imperativa, de la legislación sectorial medioambiental o de otro tipo,… y habrán de ser tenidas en cuenta por la Administración aunque nadie lo alegue o lo haga tarde porque está obligada a conocer y cumplir la legalidad.

Las de oportunidad hacen referencia a la toma de decisiones donde la Administración tienen un abanico de opciones o un cierto margen de discrecionalidad: modelo de desarrollo de un municipio o un área urbanística, tipología constructiva, sostenibilidad del plan, coste económico o social, impacto paisajístico... Se trata de cuestiones opinables y sobre ellas las Alegaciones lo único que hacen es manifestar una opinión individual o social sobre la conveniencia del plan o proyecto, la forma de realizarlo, las distintas alternativas posibles y la opción elegida,… Respecto a ellas, la Administración va a tenerlas en cuenta o no, en función de los apoyos sociales que reciban, la argumentación concreta que desarrollen, la propia valoración política y/o ideológica,… y puede hacerlo las reciba durante la exposición pública o en cualquier momento anterior a la resolución final del expediente.

En cualquier caso, las alegaciones presentadas en el plazo de exposición pública deben ser respondidas expresa y motivadamente por la resolución posterior que de continuidad al expediente o finalice éste. Por ello, es recomendable presentar dentro del plazo las Alegaciones, aunque sea en forma genérica, sintética o resumida, expresando las razones y peticiones, aún cuando no se desarrolle su argumentación en ese momento. Y completando o ampliando, aunque estemos fuera de plazo.

También es interesante en algunos procedimientos urbanísticos, aprovechar las Alegaciones para solicitar “ser tenido como parte en el procedimiento”, con lo cual la Administración deberá informarnos de la evolución del expediente administrativo, de los trámites fundamentales y de la resolución del mismo.

CUADRO: Algunos ejemplos de Alegaciones en expedientes urbanísticos

Referidas a cuestiones de procedimiento

  • errores en la tramitación del procedimiento: falta de trámites obligatorios, ausencia de documentación obligada o defectos en la misma,…
  • escasez de tiempo para estudio de documentación y petición de prórroga de exposición pública
  • ausencia de procedimiento de evaluación de efectos de determinados planes o programas sobre el medio ambiente
  • ausencia de procedimiento de evaluación de impacto ambiental
  • ausencia de informe preceptivo de Confederación de aguas
  • ausencia de “mapa de riesgos naturales”
  • ausencia de otros informes preceptivos: costas, carreteras, patrimonio histórico o cultural,…
  • falta de justificación motivada de opciones distintas a las recomendadas en informes de otras administraciones…

Referidas a cuestiones de contenido legal, material o de fondo

  • Incumplimiento de legalidad urbanística
  • Incompatibilidad o incumplimiento de previsiones de instrumento superior de planeamiento urbanístico
  • Incompatibilidad o incumplimiento de previsiones de instrumento de ordenación territorial
  • Incumplimiento de legalidad ambiental o sectorial: aguas, costas, espacios naturales, contaminación suelos, patrimonio histórico o cultural, carreteras,…
  • Incumplimiento de aspectos vinculantes de informe de Confederación Hidrográfica
  • Incumplimiento de aspectos vinculantes de otros informes de otras Administraciones: costas, carreteras, transportes, patrimonio histórico o cultural…
  • Incumplimiento de aspectos vinculantes de informe de sostenibilidad ambiental o declaración de impacto ambiental
  • Incompatibilidad con previsiones de “mapa de riesgos naturales
  • Afecciones a espacios naturales protegidos o incumplimientos de sus Planes de Gestión u Ordenación de Espacios Naturales
  • Discrepancias sobre el “modelo urbanístico” o determinadas alternativas u opciones...

Nota: en los Anexos de esta Guía te ofrecemos un formulario para presentar Alegaciones, que puede servir de referencia y ayuda.

Participación en el control de la gestión urbanística

Después de la planificación urbanística viene su puesta en práctica, a través de los procedimientos de ejecución o gestión urbanística y de la propia ejecución material de las decisiones adoptadas (la urbanización o edificación).

Ahí también es importante la participación pública, para controlar que la ejecución y gestión se realice conforme a la legalidad urbanística y a la propia planificación decidida. En muchas ocasiones, es en estas fases cuando se cometen la mayor parte de las ilegalidades, irregularidades, incumplimientos o infracciones. A veces por parte de las propias Administraciones y a veces por los particulares, con o sin conocimiento y/o consentimiento de la propia Administración.

Para ello, hay que tener en cuenta que sigue vigente la acción pública y el derecho de acceso a la información, urbanística y general ambiental, que va a ser el instrumento previo para ese control. En el caso de conocerse o contemplarse irregularidades o desviaciones, el instrumento legal para su corrección es el sistema de disciplina urbanística y el régimen sancionador que comentábamos anteriormente. Este puede ponerse en marcha “de oficio” por iniciativa de la propia administración o “a instancia de parte”, mediante la denuncia de particulares que analizamos a continuación. Cuando las infracciones son más graves pueden constituir delitos, tal como veremos más adelante.

Denuncias administrativas

Cuando un ciudadano tiene conocimiento de alguna infracción de la normativa o planificación urbanística o de las condiciones concretas de las autorizaciones o licencias, puede dirigirse a la Administración mediante un escrito de denuncia. Hay que recordar aquí, una vez más, que para exigir el cumplimiento de la legalidad no es necesario ser “parte interesada” o ser afectado directo por los hechos denunciados.

La denuncia administrativa se interpone o presenta ante el órgano de la Administración que ha aprobado el planeamiento u otorgado la autorización o bien ante el órgano competente para aplicar las sanciones, que va a depender del tipo de infracción y, a veces, de la cuantía de la sanción. Cuando no se conoce con exactitud cuál es esa Administración competente, puede dirigirse el mismo escrito a varias administraciones y/o añadir a las peticiones finales alguna petición del tipo de “dar curso de la presente denuncia ante la autoridad competente, para su investigación y sanción”. La denuncia no tiene especiales requisitos de forma ni es necesario conocer o indicar exactamente la normativa jurídica infringida. Si es importante identificar con precisión el denunciante y, si es posible, el denunciado, que puede ser una persona física y/o jurídica. En la mayoría de las infracciones urbanísticas no suele plantear problema esta identificación, pero sí cuando se trata de acciones puntuales: p.e. ante un relleno ilegal sin autorización u otras infracciones de ordenanzas es posible que no se conozca la empresa realizadora, aunque siempre va a responder simultáneamente el propietario de la parcela o terreno.

El aspecto más importante es describir con la mayor precisión y detalle el lugar y los hechos que se considera que pueden ser sancionables y aportar cuantos datos, pistas de investigación, pruebas documentales (incluida documentación fotográfica o videográfica) o testificales dispongamos y que puedan facilitar la investigación y prueba de estos hechos.

Finalmente, tampoco es necesario especificar en las peticiones finales la sanción concreta que se solicita. La denuncia es simplemente poner en conocimiento de una Administración unos hechos, por si pudieran ser sancionables y ésta debe conocer cómo actuar al respecto. En todo caso, sí puede indicarse que se solicita “la apertura del correspondiente expediente para la investigación y, en su caso, sanción de los hechos denunciados”. También se puede añadir la petición de ser parte interesada en ese expediente, para poder hacer un seguimiento del mismo, incluido la posibilidad de aportar nuevas pruebas (aunque también puede hacerse mediante escritos de ampliación de la denuncia). Tener en cuenta que la tramitación de los expedientes sancionadores tiene plazos obligatorios relativamente breves (entre 6 meses y 1 año) y una vez pasados sin resolución administrativa (absolutoria o sancionadora) el expediente caduca y hay que archivarlo, quedando la infracción sin sanción alguna.

Finalmente, como hemos señalado antes, las infracciones más graves además pueden ser delitos, con lo que la competencia sería de los Juzgados penales. Aunque también en este caso, si la autoridad administrativa que recibe la denuncia considera que los hechos tienen las características y gravedad suficiente puede y debe cursar la denuncia ante los Juzgados. Pero, ante asuntos muy graves es mejor presentarla nosotros mismos, por si acaso.

Nota: en los Anexos de esta Guía te ofrecemos un formulario para la presentación de denuncias, que puede servir de referencia y ayuda.

Recursos administrativos

Contra los actos de la Administración es posible interponer Recursos, bien ante la propia Administración (en vía administrativa) o bien ante los Tribunales (en vía contencioso-administrativa) según el tipo y contenido de estos actos.

Los recursos administrativos principales en cuestiones urbanísticas son de 2 tipos:

  • recurso de alzada contra resoluciones y actos de trámite (si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos) cuando no pongan fin a la vía administrativa.
  • recurso de reposición contra resoluciones y los actos de trámite (de similar contenido que anteriormente), que pongan fin a la vía administrativa.

Contra los defectos observados en otros actos de trámite no cabe recursos, pero puede alegarse en recurso posterior contra la resolución definitiva recurrible.

Entre los actos que ponen fin a la vía administrativa, están: las resoluciones de los recursos de Alzada o de otros recursos similares o sustitutorios, las de órganos que carecen de superior jerárquico (p.e. un alcalde o un presidente de Comunidad autónoma) o las de otros órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca y los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

Ambos tienen como plazo un mes desde que se dictó el acto expreso o, en su caso, se realizó la última notificación o se publicó en un boletín oficial, si fuera necesario. En caso de acto presunto, por silencio administrativo, el plazo será de 3 meses contados desde el día siguiente al que se producen los efectos del silencio administrativo según la normativa específica del acto. El Recurso de reposición es potestativo, por lo que puede interponerse o ir directamente al recurso contencioso-administrativo. Si se interpone, habrá que esperar a su resolución expresa o por silencio administrativo antes de acudir a los Tribunales.

Normalmente, los propios actos y resoluciones administrativas deben señalar los recursos posibles contra ellas, el plazo y la autoridad ante quien interponerlas. Pero no es posible el recurso de reposición contra disposiciones generales y específicamente contra la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico: PGOU, NN.SS., Planes Especiales, Estudios de Detalle,… Contra ellos habrá que recurrir directamente ante los Tribunales en vía contencioso-administrativa.

Con ello se intenta evitar una “práctica viciosa” de algunos Ayuntamientos y autoridades autonómicas de modificar el planeamiento general “de tapadillo”, admitiendo recursos de particulares Los recursos administrativos no requieren abogado y pueden ser interpuestos directamente por cualquier persona física o jurídica sin necesidad de justificar que tenga un derecho individual o interés legítimo, en base a la “acción pública” como señalamos anteriormente.

Nota: en los Anexos de esta Guía te ofrecemos formularios de recurso administrativo, que puede servir de referencia y ayuda.

Otras posibilidades de control: Unión Europea, Defensor del Pueblo,…

La planificación y ejecución urbanística tiene en muchos de sus aspectos una estrecha relación con normativas medioambientales y una buena parte de nuestro Derecho Ambiental tiene su origen en obligaciones y compromisos derivados de nuestra presencia en la Unión Europea. Muchas veces las infracciones y agresiones urbanísticas suponen el incumplimiento de esas obligaciones.

El recurso a los instrumentos de la U.E. tiene una eficacia limitada y una procelosa tramitación, pero puede ser eficaz, especialmente ante proyectos promovidos por la propia Administración que puedan incumplir la legislación europea y, sobre todo, cuando existe financiación europea para los mismos.

El principal instrumento es la Denuncia o Queja ante la Comisión Europea, por el incumplimiento de Reglamentos o Directivas, que son instrumentos legales que obligan a los Estados. También pueden invocarse estos instrumentos ante los Tribunales, si se han iniciado acciones judiciales.

Algunas recomendaciones generales que pueden hacerse respecto a las Quejas:

  • tener claro que el proyecto viola alguna normativa europea
  • cuando se quieren denunciar varios proyectos, presentar Quejas separadas por cada uno de ellos
  • apoyar con todo tipo de informes y material testimonial (tener en cuenta que puede ser nuestro único contacto con la UE a lo largo de todo el procedimiento y hasta su resolución final)
  • responder en tiempo a las cartas de contestación de la Comisión, especialmente cuando piden información complementaria

Otra posibilidad es la presentación de peticiones al Parlamento Europeo, que puede versar también sobre infracciones contra la legislación vigente. Además en este caso, si el Parlamento lo estima de interés, puede formar una Comisión, que sí tiene capacidad de investigación directa del tema.

Finalmente, una situación muy frecuente en las relaciones del ciudadano con la Administración es la de encontrarse con la inactividad de la Administración o un mal funcionamiento de determinados órganos de la misma o una falta de respuesta a las solicitudes de información o actuación o denuncias que se presentan. En estos casos, puede resultar interesante acudir al Defensor del Pueblo, cuando la Administración implicada es estatal (poco frecuente en cuestiones urbanísticas, aunque es posible) o instituciones similares de ámbito autonómico o local (Defensor, Sindic, Ararteko,…). Se puede hacer mediante un escrito, sin especiales requisitos de forma, donde además de exponer los Hechos que estimemos oportunos, especifiquemos la actividad o inactividad de la Administración denunciada: ausencia de respuesta a determinadas peticiones, desestimar la apertura de expedientes sancionadores ante denuncias justificadas, inaplicación de determinadas obligaciones, etc., etc. Conviene aportar desde un primer momento, toda la documentación de que se disponga para ilustrar nuestra queja o petición e incluso en muchos casos entrar en contacto directamente con responsables de la institución, que suelen actuar de forma muy abierta al ciudadano.

Aunque las posibilidades de actuación de esta institución son escasas, al menos requerirá a la administración afectada para que informe sobre los hechos y, en su caso, puede realizarle recomendaciones de actuación. Lo cual, en algunas ocasiones, sirve para que esa administración inicie alguna actuación ante dichos requerimientos. También suelen elaborar informes anuales de su actividad o informes específicos, que ponen de manifiesto los déficits de las Administraciones, los motivos de queja ciudadana, los temas más conflictivos,… y que pueden servir de mecanismo genérico de presión o de concienciación ciudadana.

El control de los Tribunales y el acceso a la justicia: procedimientos contencioso-administrativos y penales

El acceso a los Tribunales y la acción pública

El acceso a la justicia en temas urbanísticos está regulado en la Ley 27/2006 de 18 de julio por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora a nuestro derecho las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE y el Convenio de Aarhus de 29 de marzo de 2005.

Esta ley recoge la “acción pública”, es decir la posibilidad de que cualquier ciudadan@ pueda exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística en cualquier procedimiento administrativo o recurrir a los Tribunales contencioso-administrativos a solicitar dicho cumplimiento. Y todo ello sin tener que acreditar o justificar un interés especial o derecho subjetivo personal e individualizado en relación al procedimiento o tema en que pretende intervenir.

La Ley del Suelo de 1956 ya recogía este sistema de “acción pública” en materia urbanística, frente a otras resoluciones o procedimientos de la Administración, donde está limitado a quien acredite un “interés legítimo”. Actualmente viene recogido en el art 4.f de la Ley 8/2007 del Suelo.

Esta misma acción pública había sido incorporada posteriormente en otras legislaciones sectoriales (Ley de Patrimonio Histórico de 1985, Ley de Costas de 1988,…) y en algunas legislaciones autonómicas sobre ordenación territorial, espacios naturales y otros.

Hay que tener en cuenta que esta acción pública sólo permite la declaración de nulidad del acto urbanístico, ya que para pedir el restablecimiento de las situaciones jurídicas individuales que este acto declarado nulo haya podido afectar es necesario acreditar ese “interés legítimo”.

En la legislación procesal penal, es decir en relación a los hechos que puedan ser considerados delitos, existe una figura similar, denominada “acción popular”, que permite a cualquier persona ser parte acusadora en un proceso penal por delitos públicos aunque no haya sido víctima o afectada por un delito. En este caso, el Juez puede exigir una fianza para intervenir en el proceso. Además, la última jurisprudencia limita la capacidad de ejercer la acusación a la “acción popular” cuando el Fiscal o las acusaciones particulares consideran que no hay delito.

Procedimientos contencioso-administrativos en materia urbanística

La jurisdicción competente para conocer los asuntos derivados de los conflictos urbanísticos va a ser preferentemente la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Es la que controla los actos de la Administración y ante la que se recurren aquellos que se consideran ilegales o irregulares.

En general, va a ser la vía a usar en relación a planes o proyectos urbanísticos en fase de elaboración o tramitación administrativa. Pero también en la gestión y ejecución urbanística, cuando se produzcan irregularidades o alteraciones injustificadas de la planificación aprobada o incluso infracciones administrativas que la autoridad competente sancione o deba sancionar y no lo haga. Pero también en la actividad urbanística (planificación, gestión y ejecución) pueden cometerse hechos delictivos y estos serán denunciables ante la Jurisdicción Penal, como más adelante comentaremos.

Los procedimientos contencioso-administrativos se pueden entablar cuando las resoluciones administrativas son firmes en vía administrativa y finalizan un procedimiento. Es decir, no se pueden interponer contra resoluciones de mero trámite (habrá que esperar a que finalice el procedimiento para alegarlas) o resoluciones que permitan un recurso ante la autoridad administrativa superior. Uno de los mayores problemas o limitaciones de la Jurisdicción contencioso-administrativa está en el “carácter ejecutivo” de las resoluciones administrativas, que tienen efectividad práctica y validez aunque sean recurridas ante los Tribunales. Es decir, gozan de una presunción de legalidad y pueden ejecutarse mientras no haya una sentencia definitiva. En temas medioambientales o urbanísticos y teniendo en cuenta la tardanza de los tribunales y las posibilidades de múltiples recursos, esto supone una limitación fundamental. Es frecuente que determinados proyectos u obras estén definitivamente construidos o ejecutados cuando se dicta sentencia y si esta declara la nulidad no pueda retornarse a la situación anterior y el daño o impacto ambiental esté causado, siendo muy difícil o imposible su recuperación. Existe la posibilidad de que el Tribunal, a petición de la parte recurrente, dictamine al inicio del proceso la suspensión cautelar de la decisión administrativa hasta resolver el pleito, pero esto es muy excepcional o queda condicionado a la prestación de imposibles y multimillonarias fianzas según el valor del proyecto.

Otro problema importante es que los recursos contencioso-administrativos exigen designación de abogado y procurador, con el consiguiente coste económico. Además, aunque la sentencia sea favorable es muy improbable la condena en costas de la Administración, por lo que no podremos obtener el reembolso de dichos gastos. Finalmente, está el riesgo de ser condenados en costas, en caso de ser rechazadas nuestras pretensiones, si el Tribunal observa temeridad o mala fe en el recurso.

Delitos urbanísticos

La transparencia y la participación ciudadana deben ser un requisito e instrumento para evitar decisiones urbanísticas que supongan desviación o infracción de las obligaciones y normas legales de rango superior, que generen enriquecimientos ilícitos o que pongan en peligro la conservación de bienes y/o espacios de interés ambiental, cultural o ciudadano. Pero en la práctica la limitada capacidad ciudadana de vigilancia y control o el uso de instrumentos opacos en el desarrollo urbanístico (p.e. los convenios urbanísticos) dan lugar a decisiones y situaciones de grave incumplimiento de la legalidad urbanística por parte de las administraciones responsables o miembros de las mismas. También se dan actuaciones privadas que infringen las condiciones urbanísticas para edificar o construir, especialmente en suelos no urbanizables y/o de gran valor ecológico y paisajístico.

Cuando estos incumplimientos de la administración o infracciones privadas son más graves podemos encontrarnos ante delitos penales. El Derecho Penal se ha ocupado tradicionalmente de la protección de valores y bienes individuales (la vida, la integridad física, la libertad, la propiedad privada, el domicilio,…) ante las agresiones más graves. Pero más recientemente también se ha ido extendiendo esa protección a otros bienes y derechos de carácter colectivo. En este contexto, han ido surgiendo y creciendo un Derecho Penal ambiental, orientado a la protección del medio ambiente, la calidad de vida, la ordenación territorial o la biodiversidad, que incluye también el desarrollo urbanístico equilibrado, armónico y sostenible. Esta protección penal no sustituye las obligaciones de otras administraciones sectoriales responsables de la protección de esos bienes colectivos: medio ambiente, costas, cuencas hidrográficas, urbanismo… Pero viene a reforzar su capacidad de control y sanción con el carácter punitivo más grave y ejemplarizante del Derecho Penal. Y en ocasiones, también a sustituir la inactividad o pasividad de esas autoridades.

El Código Penal en su Libro II (Delitos y sus penas), Título XVI (De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente) introdujo en 1995 los conocidos como “delitos urbanísticos y contra el patrimonio histórico”, es decir las conductas más directamente relacionadas con las cuestiones urbanísticas que pueden ser delictivas.

En el art. 319 se castiga a “los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tenga reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección”. La pena a imponer es de prisión entre año y medio y 4 años, multa e inhabilitación especial. También se castiga con penas similares cuando las obras no autorizables sean en suelo no urbanizable.

La reforma del Código Penal de 2010 introduce la posibilidad de que este delito (como otros del Código) pueda ser cometido también por una persona jurídica: empresa, sociedad, asociación, comunidad de propietarios…

La expresión “promotor o constructor” incluye también la posibilidad de comisión del delito por “no profesionales”, incluido el “autoconstructor” de su propia vivienda o edificación. Un aspecto importante de este tipo delictivo es la posibilidad de que “los jueces o tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada”. Se trata de una medida que parece insuficiente (de hecho ha sido poco aplicada) que queda en manos del juez o tribunal, quienes “podrán ordenar” (o no) y siempre “motivadamente”.

El artículo 320 recoge la otra cara de la moneda de algunos “delitos urbanísticos”, lo que se conoce como “prevaricación urbanística”. Indica que “la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes, o con motivo de sus inspecciones haya silenciado la infracción de dichas normas o que haya omitido la realización de inspecciones de carácter obligatorio” será castigado con pena de inhabilitación especial, prisión de un año y medio a 4 y multa. Las mismas penas se impondrán a “la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, los proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de las licencias a que se refiere el apartado anterior, a sabiendas de su injusticia”.

La autoría de este tipo de delitos es siempre de un funcionario público (técnico), normalmente en su labor de realizar informes, o una autoridad (política), en la toma de decisiones individual o colectiva.

Estas penas suponen una mayor gravedad sobre el delito tradicional de “prevaricación” (artículo 404), aunque la inclusión de la expresión “a sabiendas de su injusticia” mantiene una exigencia de demostración del elemento subjetivo (conocimiento y voluntariedad de realizar la conducta ilegal) que ha hecho que la jurisprudencia sobre este tipo de delitos sea muy exigente y restrictiva y la aplicación práctica muy limitada y escasa.

Por ello, es importante que ante posibles concesiones de licencias ilegales se advierta por escrito (en denuncias previas o alegaciones) sobre dicha ilegalidad y la posibilidad de incurrir en un delito, a fin de que luego no puedan alegar desconocimiento, indicando todos los datos de que dispongamos.

La reforma del Código Penal de 2010 ha ampliado y concretado el tipo de hechos recogidos en la legislación anterior, que solamente se refería a “proyectos de edificación o concesión de licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes”. También ha agravado en este caso las penas preexistentes, ampliando la condena de prisión, que antes oscilaba entre seis meses y dos años, y haciéndola obligatoria, cuando anteriormente era alternativa a la de multa.

Los arts. 321 y 322 se refieren a “delitos sobre el patrimonio histórico” tienen similar estructura y se refieren a derribar o alterar gravemente edificios singularmente protegidos por su interés histórico, artístico, cultural o monumental. Se puede castigar tanto a quienes realicen tal acción, como a autoridades o funcionarios que, “a sabiendas de su injusticia”, informen favorablemente, resuelvan o voten proyectos de derribo o alteración.

Junto a la pena se podrá ordenar motivadamente la reconstrucción o restauración de la obra dañada.

Hay también en el Código Penal otras conductas que tienen que ver con la gestión urbanística y que, con mucha frecuencia, acompañan a los tipos delictivos indicados o a otras actuaciones urbanísticas ilegales o fraudulentas, pero no consideradas delitos. Señalamos, entre otras:

  • Cohecho (419-427)
  • Tráfico de influencias (428-431)
  • Delitos fiscales (305-310)
  • blanqueo de capitales (298-304)
  • insolvencias punibles 257-261)
  • alteración de precios en concursos y subastas públicas (262)

Participación en los procedimientos penales

Para la investigación y castigo de todos los delitos anteriormente indicados la competencia está en los Tribunales penales. En los procedimientos judiciales ante estos Tribunales, como hemos indicado antes, puede participar cualquier ciudadano bien presentando denuncias o bien siendo parte activa en el procedimiento penal mediante la “acción popular”. La primera interrogante que se presenta ante una infracción urbanística es diferenciar entre infracciones administrativas o infracciones penales o delitos. Como hemos señalado, podemos limitarnos a denunciar los hechos ante la Administración y ésta valorará si abrir un expediente o remitirla a los Tribunales si aprecia características de un delito. Pero si tenemos claro que puede ser un delito o creemos que es una infracción de mucha gravedad o hemos observado una cierta inactividad o incluso complicidad de la propia administración, lo mejor es dirigirse directamente a los Tribunales.

Esto puede hacerse de dos formas: mediante Denuncia o mediante Querella. La Denuncia es más sencilla y tiene un menor coste. Luego detallaremos algunas recomendaciones sobre su uso. La Querella tiene características distintas. Una importante es que se necesita Abogado y Procurador, por lo que no vamos a extendernos en los requisitos formales. Pero, aunque con el consiguiente coste económico, ofrece mayores posibilidades de intervención. Desde ese momento somos parte en el procedimiento, tenemos acceso a la información y conocimiento puntual de su evolución, podemos solicitar pruebas o medidas cautelares (personales o económicas) y, llegado el momento, formular acusación y participar en el juicio oral. Cuando la Querella se ejerce mediante “acción popular” el Juez puede pedir una fianza para admitirla. No así cuando se trata de un perjudicado directo por el presunto delito.

Mediante la denuncia simplemente ponemos en conocimiento del Juez unos hechos y dejamos en manos del Juez y el Fiscal su investigación posterior. Ya no tendremos más oportunidad de seguir el proceso, excepto que seamos llamados para ratificar la denuncia o como testigos en la instrucción judicial o en la vista oral.

La denuncia por delito se presenta ante la autoridad policial o judicial del lugar donde se ha cometido el hecho denunciado, aunque si nos equivocamos ellos mismos deberán tramitarla al órgano competente.

Su redacción es muy sencilla y no tiene requisitos especiales de forma. Como en las denuncias administrativas basta encabezar al órgano que se dirige e identificar el denunciante (las denuncias anónimas no se tramitan), que deberá firmar el escrito. A continuación se identifica al denunciado y su domicilio, si se conocen o los posibles datos para su posterior identificación. Hasta ahora solamente podía ser una persona física, pero una reciente reforma del Código Penal admite que determinados delitos también pueden ser cometidos por personas jurídicas: sociedades, empresas, asociaciones,… En todo caso, si tienen alguna participación en los hechos conviene identificarlas también porque podrían ser responsables civiles solidarias o subsidiarias de las consecuencias del delito y ser condenadas por ello.

El aspecto más importante del escrito es también aquí la descripción de los hechos denunciados. Más aún en este caso, dada la escasa costumbre y/o preparación de muchos jueces de conocer y juzgar este tipo de hechos. Aunque la existencia de fiscales especiales (de urbanismo, de corrupción, de medio ambiente,…) debería suplir esta limitación. En cualquier caso conviene detallarlos al máximo e incluso acompañarlo con pruebas documentales (gráficas, informes técnicos o periciales, documentos, datos de testigos,…) o con otros datos que faciliten una posterior investigación. Hay que tener en cuenta que luego no tendremos oportunidad de presentar nuevas pruebas.

Conviene indicar expresamente el carácter de denuncia del escrito, señalando que se denuncian unos hechos o que se formula una denuncia, aunque normalmente se deduce del propio escrito. Pero no es necesario ni especificar el tipo de delito ni ninguna otra alusión o explicación de carácter jurídico.

En cuanto al tiempo, conviene realizarla cuanto antes, aunque sin apresurarse. Es mejor prepararla con calma, cuidado y precisión, incluida la aportación de información que antes indicábamos. En algunos casos, cuando los hechos delictivos se estén produciendo o puedan producirse daños irreversibles o convenga actuar con celeridad y adoptar medidas preventivas o cautelares, sí conviene actuar con celeridad. Podemos aportar más adelante más datos en forma de ampliación de denuncia.

Nota: en los Anexos de esta Guía te ofrecemos un formulario para la presentación de de denuncias por presunto delito, que puede servir de referencia y ayuda. También te recomendamos la consulta de otras guías sobre delitos ecológicos publicadas por Ecologistas en Acción.

Anexos

Referencias legislativas

LEGISLACIÓN ESTATAL

  • Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo. R.D. Legislativo 2/2008 de 20 de junio que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
  • Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
  • Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
  • Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba el Reglamento sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.

ANDALUCIA

  • Ley 1 /1994 de 11 de enero de Ordenación del Territorio
  • Ley 7/2002 de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística
  • Ley 13/2005 de 11 de noviembre de medidas para la vivienda protegida y el suelo
  • Decreto 129/2006 de 27 de junio que aprueba el Plan de Ordenación del Territorio

ARAGÓN

  • Ley 11/92 de 24 de noviembre de Ordenación del Territorio
  • Ley 7/1998 de 16 de julio que aprueba las Directrices Generales de Ordenación Territorial
  • Ley 5/1999, de 25 de marzo de Ordenación Urbanística
  • Decreto 52/2002, de 19 de febrero, que aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, en materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios.
  • Ley 3/2009 de Urbanismo

ASTURIAS

  • Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
  • Ley 2/2004, de 29 de octubre, de medidas urgentes en materia de suelo y vivienda.
  • Decreto 58/1994, de 14 de julio, que aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la ley 2/1991 de reserva de suelo y actuaciones urbanísticas prioritarias.

CANARIAS

  • Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación de Territorio de Canarias y de Espacios Naturales.
  • Ley 19/2003 de 14 de abril de las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo
  • Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, que aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento
  • Decreto 55/2006, de 9 mayo, que aprueba el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento

CANTABRIA

  • Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo
  • Ley 2/2004 de 27 de septiembre del Plan de Ordenación del Litoral.
  • Decreto 57/2006, de 25 de mayo, que aprueba Normas Urbanísticas Regionales.

CASTILLA-LA MANCHA

  • Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. (modificado por Ley 7/2005 de 7 de julio y Ley 12/2005 de 27 de diciembre)
  • Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, que aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación de Territorio y de la Actividad Urbanística.

CASTILLA-LEON

  • Ley 10/1998 de 5 de diciembre de Ordenación del Territorio (modificada por la Ley 14/2006 de 4 de diciembre)
  • Ley 5/1999 de 8 de abril de Urbanismo
  • Decreto 22/2004, de 29 de enero, que aprueba el Reglamento Urbanismo
  • Ley 3/2008 de 17 de junio de aprobación de las directrices esenciales de ordenación del territorio

CATALUÑA

  • Ley 23/1983 de 21 de noviembre de Política Territorial
  • Ley 1/1995 de 16 de marzo del Plan Territorial General
  • Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.

EXTREMADURA

  • Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial
  • Decreto 7/2007 de 23 de enero que aprueba el Reglamento de Planeamiento

GALICIA

  • Ley 10/1995 de 23 de noviembre de Ordenación del Territorio
  • Decreto 28/1999, de 21 de enero, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley del Suelo
  • Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural. (modificada por Ley 15/2004 de 29 de diciembre)
  • Ley 6/2007 de 11 de mayo de medidas urgentes en materia de Ordenación del Territorio y el Litoral

ISLAS BALEARES

  • Ley 4/2008 de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible
  • Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial y urbanismo en las Islas Baleares.
  • Ley 10/1989, de 2 de noviembre, de sustitución de Planeamiento Urbanístico Municipal.
  • Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística.
  • Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico.

LA RIOJA

  • Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

MADRID

  • Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
  • Ley 9/1995, de 28 de marzo, que aprueba medidas de política territorial, suelo y urbanismo de la Comunidad de Madrid.

MURCIA

  • Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

NAVARRA

  • Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
  • Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril, que aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de normas reguladoras de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

PAIS VASCO

  • Ley 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística.
  • Ley 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la Comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
  • Ley 5/1998, de 6 de marzo, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana.
  • Decreto 132/1994, de 15 de marzo, sobre aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre *Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
  • Decreto 142/1997, de 17 de junio, por el que se desarrolla la Ley 17/1994 de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística.
  • Ley 2/2006 de Suelo y urbanismo

VALENCIA

  • Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.
  • Decreto 67/2006, de 12 de mayo, que aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística.
  • Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable.

Bibliografía básica

ECOLOGISTAS EN ACCION. Guías prácticas “Con la ley en la mano ¿Cómo ejercer tus derechos en la defensa del medio ambiente?”, “El derecho de acceso a la información ambiental” y “Los delitos ecológicos. La protección penal del medio ambiente”. Edición propia, 2004.

FERNANDEZ , Tomás Ramón. “Manual de Derecho urbanístico”. Ed. La Ley, 2008 (21ª edic.)

FERNANDEZ DURAN, Ramón. “El tsunami urbanizador español y mundial”, Ed. Virus, 2006

MINISTERIO DE VIVIENDA. “Comentarios a la Ley 8/2007 de Suelo”. Ed. Centro de Publicaciones del Mº de Vivienda, 2007.

SANCHIS, Fe; SALAZAR, Eduardo y RUIZ, Ginés. “Democracia ambiental y acceso a la justicia. La aplicación del Convenio de Aarhus en España”. Asociación para la Justicia Ambiental, 2009.

VERCHER NOGUERA, Antonio. “La delincuencia urbanística”, Ed. Colex, Madrid, 2002

Otro urbanismo es posible: propuestas ecologistas o criterios básicos para otro modelo de urbanismo

Es necesario frenar la destrucción ambiental del territorio. Es el momento de exigir responsabilidades a las administraciones, a los partidos políticos y a la Justicia que con su inadecuada gestión, falta de alternativas o complacencia con la actividad urbanística ilícita, están favoreciendo la consolidación de un sistema ineficaz y corrupto.

Es el momento de plantear propuestas dirigidas a la raíz del problema, lejos de las soluciones milagreras características de los periodos electorales. Es necesario:

  • Mejorar el marco legislativo actual y, sobre todo, garantizar su adecuada aplicación mediante la puesta en marcha de medidas eficaces de control urbanístico y ordenación del territorio.
  • Incentivar el alquiler y la rehabilitación de viviendas frente a la propiedad y la nueva construcción.
  • Eliminar progresivamente las desgravaciones fiscales por compra de vivienda y aplicar medidas que limiten la capacidad de endeudamiento.
  • Incrementar el IBI sobre las viviendas vacías.
  • Crear un patrimonio público de vivienda social permanente, cuyas transacciones no supongan generación de plusvalías, destinado a garantizar las necesidades de alojamiento de los sectores más frágiles de la población.
  • Recuperar la función social del urbanismo,, planificando el territorio no en base al mercado sino a las necesidades reales de la población. Las ciudades deben diseñarse de acuerdo a los principios de eficiencia (suelo, energía, agua, movilidad, calidad de vida…)

Formularios

  • Solicitud de información medioambiental y/o urbanística
  • 2ª solicitud de información medioambiental y/o urbanística (ante silencio administrativo a una 1ª solicitud)
  • Escrito de Alegaciones en procedimiento ambiental y/o urbanístico
  • Escrito de Recurso de Alzada (o potestativo de Reposición) contra resolución administrativa
  • Escrito de denuncia administrativa por infracción y/o incumplimiento ambiental y/o urbanístico
  • Escrito de denuncia judicial y/o policial por presunto delito ambiental y/o urbanístico


Notas

  • La primera versión de este manual de urbanismo se basa en un documento inédito de Ecologistas en Acción -2011- y utilizado con su permiso.
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